VI SA/Wa 2563/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Asesor WSA Robert Żukowski Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2022 r. nr DGWiŻŚ-1.80.4.2022 w przedmiocie wymiany patentu kapitana żeglugi śródlądowej oddala skargę

Decyzją Nr [...] z 28 sierpnia 2022 r. Minister Infrastruktury (dalej: "organ", "MI", "Minister"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. G. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") z 20 grudnia 2021 r., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej we Wrocławiu (dalej: "Dyrektor UŻŚ") z 6 grudnia 2021 r. nr [...], orzekającej o odmowie wymiany patentu kapitana żeglugi śródlądowej kl. B na patent kapitana żeglugi śródlądowej kl. A. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że 12 października 2021 r. Strona złożyła do Dyrektora UŻŚ wniosek o wymianę patentu kapitana żeglugi śródlądowej klasy B na patent kapitana żeglugi śródlądowej kl. A. Wnioskodawca załączył do wniosku kserokopię patentu żeglarskiego kapitana żeglugi śródlądowej klasy B numer [...], kserokopię świadectwa motorzysty żeglugi śródlądowej z 1 października 2009 r., oraz zezwolenie nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z 18 marca 1982 r. na uprawianie żeglugi statkami towarowymi żeglugi śródlądowej na wodach portowych i osłoniętych, administrowanych przez Urząd Morski w Szczecinie. Organ wyjaśnił, że rozpoznając wniosek Dyrektor UŻŚ dopuścił z urzędu dowód z dokumentów zgromadzonych przez organ w archiwum zakładowym dla potrzeb innych postępowań z udziałem Strony, w tym w szczególności z wymiany patentu kapitana żeglugi śródlądowej klasy B numer [...] wydanego 23 kwietnia 2008 r. na dokument kwalifikacyjny patent kapitana żeglugi śródlądowej klasy B (bez ograniczeń co do rzek O., W., W.) numer[...]. Organ wskazał dalej, że 10 listopada 2021 r. Dyrektor UŻŚ wysłał do Wnioskodawcy zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w sprawie dotyczącej wymiany patentu kapitana kl. B ma patent kapitana kl. A. Ponadto powiadomił Stronę zgodnie z art. 79a § 2 K.p.a. o możliwości wypowiedzenia się w wyznaczonym terminie oraz przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane na dzień wysłania informacji, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Na powyższe zawiadomienia Strona odpowiedziała pismem, w którym stwierdziła, że nie podziela stanowiska organu I instancji odnośnie braku podstaw do zastosowania przepisów przejściowych zawartych w § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 listopada 2014 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych i składu załóg statków żeglugi śródlądowej (Dz. U. z 2014, poz. 1686, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie kwalifikacji zawodowych"). Dodatkowo powołała się w nim na przepisy dotyczące wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i na zasadę ochrony praw nabytych. Minister rozpatrując odwołanie od decyzji z 6 grudnia 2021 r. Dyrektor UŻŚ o odmowie wymiany patentu kapitana żeglugi śródlądowej klasy kl. B na patent kapitana żeglugi śródlądowej kl. A, pismem z 25 marca 2022 r. wezwał Stronę do uzupełninia braków formalnych. 6 kwietnia 2022 r. do wpłynęła odpowiedź na ww. pismo, w której Wnioskodawca podkreślił, że nie wycofuje wniosku o wymianę patentu kapitana żeglugi śródlądowej klasy B na klasy A oraz potwierdził, że w odwołaniu złożył wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. MI stwierdził następnie, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, że przepisy przejściowe zawarte w § 35 rozporządzenia w sprawie kwalifikacji zawodowych, nie przewidują możliwości wymiany patentu kapitana żeglugi śródlądowej klasy B, załączonego do wniosku przez Wnioskodawcę, na inny dokument kwalifikacyjny niż patent kapitana kl. B. Tym samym, załączone do wniosku przez Stronę zaświadczenie uprawniające do kierowania statkami żeglugi śródlądowej wydane przez dyrektora urzędu morskiego, nie upoważnia organu I instancji do wymiany patentu kapitana żeglugi śródlądowej kl. B na patent kapitana żeglugi śródlądowej kl. A. Minister wyjaśnił, że powyższe zaświadczenie mogłoby wpłynąć na wymianę dokumentu kwalifikacyjnego w przypadku realizacji § 35 rozporządzenia w sprawie kwalifikacji zawodowych tj. w przypadku załączenia przez Wnioskodawcę patentu żeglarskiego kapitana żeglugi śródlądowej I klasy. Jednakże z uwagi na to, że taki dokument nie został załączony do wniosku, organ I instancji nie miał możliwości prawnej wymiany dokumentu zgodnie z wnioskiem Strony. Minister zauważył ponadto, że co prawda Wnioskodawca złożył wniosek do organu I instancji o wymianę patentu kapitana żeglugi śródlądowej kl. B na patent kapitana żeglugi śródlądowej kl. A, to jednak, co podkreśla Strona w odwołaniu, jej celem było dostosowanie kwalifikacji, jakie faktycznie posiada Wnioskodawca i uzyskanie dokumentu potwierdzającego te kwalifikacje. Z powodu wymiany dokumentu kwalifikacyjnego przez Wnioskodawcę w 2008 r. tj. patentu kapitana I klasy na patent kapitana klasy B i braku załączenia do wniosku zaświadczenia uprawniającego do kierowania statkami żeglugi śródlądowej na mocy, którego Strona mogła wówczas uzyskać patent kapitana klasy A, Wnioskodawcy nie został wydany patent kapitana żeglugi śródlądowej kl. A tylko patent kapitana żeglugi śródlądowej klasy B. Pismem z 24 sierpnia 2022 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję MI z 28 lipca 2022 r., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez uznanie w uzasadnieniu decyzji MI, jako przyczyny odmowy żądaniu Skarżącego, faktu niezałączenia przez niego do wniosku skierowanego do Dyrektora UŻŚ, patentu kapitana żeglugi śródlądowej I klasy, podczas gdy patent ten został wystawiony przez organ, którego następcą jest Dyrektor UŻŚ, ponadto był przedmiotem wymiany dokonanej przez tego Dyrektora w 2008 r., a zatem Dyrektor ten dysponuje aktami odnośnego postępowania, toteż fakt uzyskania przez Skarżącego tego patentu jest organowi znany z urzędu i jako taki nie wymaga dowodu, wskutek czego miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż według MI brak przedłożenia w/w patentu uniemożliwiał jego wymianę na patent klasy A, na podstawie § 35 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia w sprawie kwalifikacji zawodowych. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumentację popierającą zarzuty skargi. Skarżący wyjaśnił m.in., że przesłanką wnioskowanej wymiany jest uprzednie posiadanie patentu kapitańskiego I klasy. Skarżący posiadał taki patent, uzyskując go w 1985 r. od Kierownika Inspektoratu Żeglugi Śródlądowej we Wrocławiu. Patent I klasy wraz z zezwoleniem na uprawianie statkami towarowymi żeglugi śródlądowej na wodach portowych i osłoniętych, administrowanych przez Urząd Morski w S., stanowił podstawę do wydania patentu klasy A. Skarżący w powyższym przedmiocie uzyskał zezwolenie nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z 18 marca 1982 r. Zezwolenie to zostało zagubione przez Skarżącego, co stało się zasadniczą przyczyną jego kłopotów w uzyskaniu potwierdzenia posiadanych kwalifikacji zawodowych, po zmianie przepisów regulujących tę problematykę. Wobec zaginięcia w/w zezwolenia Skarżący w 2008 r., dokonał w Urzędzie Żeglugi Śródlądowej we Wrocławiu wymiany patentu I klasy na patent klasy B. Zagubienie przez Skarżącego zezwolenia nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z 18 marca 1982 r., stało się wówczas przyczyną niemożności uzyskania patentu klasy A, gdyż Skarżący nie mógł przedstawić tego zezwolenia Dyrektorowi Urzędu Żeglugi Śródlądowej we Wrocławiu. W świetle obecnie obowiązującego stanu prawnego zezwolenie to nadal stanowi przesłankę wydania patentu klasy A. Zezwolenie nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z 18 marca 1982 r. wespół z patentem I klasy, uprawnia do dokonania wymiany na patent klasy "A" na podstawie § 35 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie kwalifikacji zawodowych. Skarżący uzyskał w toku swojego rozwoju zawodowego w żegludze śródlądowej zarówno patent I klasy, jak i przedmiotowe zezwolenie. Spełnianie przez Skarżącego obu przesłanek do nabycia patentu klasy A na podstawie § 35 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie kwalifikacji zawodowych, jest bezsporne w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji MI, gdzie mowa jest tylko o niezałączeniu patentu I klasy do odnośnego wniosku jako przyczynie negatywnego rozstrzygnięcia. Kwalifikacje zawodowe kapitana żeglugi śródlądowej I klasy, uzasadniające nabycie patentu klasy A, stanowiły zatem przedmiot praw nabytych Skarżącego. Skarżący wskazał, że po wejściu w życie rozporządzenia w sprawie kwalifikacji zawodowych, wobec zagubienia w/w zezwolenia, Skarżący nadal nie mógł dokonać wymiany posiadanych kwalifikacji w zakresie patentu I klasy na patent klasy A, według wzoru obowiązującego w świetle nowych przepisów. Skarżący w 2015 r. był zmuszony dokonać na postawie § 35 ust. 1 pkt. 2 w/w rozporządzenia wymiany patentu klasy B na patent klasy B, obowiązujący według nowych przepisów. Patent ten nie odzwierciedlał jednak poziomu nabytych przez Skarżącego uprawnień zawodowych w żegludze śródlądowej. Skarżący dodał, że po odnalezieniu zezwolenia nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z 18 marca 1982 r., pojawiła się możliwość ubiegania się o patent klasy A. Stąd 12 października 2021 r. Skarżący zwrócił się do Dyrektora UŻŚ z wnioskiem w przedmiocie wydania patentu kapitana żeglugi śródlądowej klasy A, załączając przedmiotowe zezwolenie. Dyrektor UŻŚ decyzją z 6 grudnia 2021 r., rozstrzygnął jednak sprawę negatywnie, choć dysponował dowodami, które umożliwiały pozytywne rozstrzygniecie. Z niezrozumiałych względów Dyrektor UŻŚ nie wziął pod uwagę faktów, które znane mu były z urzędu, mianowicie uzyskania przez Skarżącego patentu kapitana żeglugi śródlądowej I klasy. W odpowiedzi na skargę MI wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko oraz argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uznał, że skargę nie jest uzasadniona ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji nie naruszają przepisów prawa. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest odmowa wymiany patentu kapitana żeglugi śródlądowej kl. B na patent kapitana żeglugi śródlądowej kl. A, wnioskowanej przez Skarżącego na podstawie § 35 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie kwalifikacji zawodowych. Zgodnie z tym przepisem: "Dokumenty kwalifikacyjne wydane przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia podlegają, na wniosek zainteresowanego, wymianie na następujące dokumenty kwalifikacyjne: (...) patent żeglarski kapitana żeglugi śródlądowej I klasy - na patent żeglarski kapitana żeglugi śródlądowej klasy A, jeżeli zainteresowany przedstawi zaświadczenie uprawniające do kierowania statkami żeglugi śródlądowej wydane przez dyrektora urzędu morskiego; (...)". Ponadto, jak wynika z § 34 rozporządzenia w sprawie kwalifikacji zawodowych, w sprawach wydawania świadectw i patentów stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący załączył do swojego wniosku z 12 października 2021 r., m.in. kserokopię patentu żeglarskiego kapitana żeglugi śródlądowej klasy B numer [...] oraz zezwolenie nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z 18 marca 1982 r. na uprawianie żeglugi statkami towarowymi żeglugi śródlądowej na wodach portowych i osłoniętych, administrowanych przez Urząd Morski w S., które stanowi zaświadczenie uprawniające do kierowania statkami żeglugi śródlądowej wydane przez dyrektora urzędu morskiego, o którym mowa w cyt. przepisie. Na podstawie cyt. przepisu można jednak wnosić o wymianę patentu żeglarski kapitana żeglugi śródlądowej I klasy - na patent żeglarski kapitana żeglugi śródlądowej klasy A, nie patentu żeglarskiego kapitana żeglugi śródlądowej klasy B. Nie ulega wątpliwości, że Skarżący posiadał patent żeglarski kapitana żeglugi śródlądowej I klasy, który jednak wymienił na patent klasy B w 2008 r. Ta wymiana nastąpiła na podstawie § 37 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych i składu załóg statków żeglugi śródlądowej (Dz. U. Nr 50, poz. 427, z póżn. zm.), które m.in. w § 37 ust. 1 pkt 1 dawało możliwość wymiany patentu żeglarskiego kapitana żeglugi śródlądowej I klasy - na patent żeglarski kapitana żeglugi śródlądowej klasy A. Zgodnie zatem z tymi przepisami: "Dokumenty kwalifikacyjne wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Żeglugi z dnia 5 grudnia 1962 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych członków załóg statków żeglugi śródlądowej i tratew (Dz. U. Nr 65, poz. 323) podlegają, na wniosek zainteresowanego, wymianie na dokumenty kwalifikacyjne określone w rozporządzeniu: 1) patent żeglarski kapitana żeglugi śródlądowej I klasy - na patent żeglarski kapitana żeglugi śródlądowej klasy B; (...); 3) patent żeglarski kapitana żeglugi śródlądowej I klasy - na patent żeglarski kapitana żeglugi śródlądowej klasy A, jeżeli przedstawi zaświadczenie uprawniające do kierowania statkami żeglugi śródlądowej wydane przez dyrektora urzędu morskiego;" Skarżący w 2008 r. nie wymienił posiadanego patentu żeglarskiego kapitana żeglugi śródlądowej I klasy - na patent żeglarski kapitana żeglugi śródlądowej klasy A, ponieważ w ówczesnym czasie zagubił zezwolenie nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z 18 marca 1982 r. na uprawianie żeglugi statkami towarowymi żeglugi śródlądowej na wodach portowych i osłoniętych, administrowanych przez Urząd Morski w S.. Podsumowując okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, które nie budzą wątpliwości, należy wskazać, że w 2008 r. Skarżący posiadał patent żeglarski kapitana żeglugi śródlądowej I klasy, jednak nie mógł przedstawić organowi zaświadczenia uprawniającego do kierowania statkami żeglugi śródlądowej wydane przez dyrektora urzędu morskiego, ponieważ zagubił zezwolenie nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z 18 marca 1982 r. na uprawianie żeglugi statkami towarowymi żeglugi śródlądowej na wodach portowych i osłoniętych, administrowanych przez Urząd Morski w S.. W 2021 r. Skarżący w związku z odnalezieniem zezwolenie nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z 18 marca 1982 r. na uprawianie żeglugi statkami towarowymi żeglugi śródlądowej na wodach portowych i osłoniętych, administrowanych przez Urząd Morski w S., przedstawił organowi I instancji zaświadczenie uprawniające do kierowania statkami żeglugi śródlądowej wydane przez dyrektora urzędu morskiego, jednak nie mógł przedłożyć patentu żeglarskiego kapitana żeglugi śródlądowej I klasy, ponieważ w 2008 r. wymienił ten patent na patent żeglarski kapitana żeglugi śródlądowej klasy B. Skarżący stoi na stanowisku, że skoro nabył uprawnienia do uzyskania patentu żeglarskiego kapitana żeglugi śródlądowej klasy A, ponieważ posiadał patent żeglarski kapitana żeglugi śródlądowej I klasy, który w 2008 r. wymienił na patent żeglarski kapitana żeglugi śródlądowej klasy B oraz posiada zaświadczenie uprawniające do kierowania statkami żeglugi śródlądowej wydane przez dyrektora urzędu morskiego (zezwolenie nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z 18 marca 1982 r. na uprawianie żeglugi statkami towarowymi żeglugi śródlądowej na wodach portowych i osłoniętych, administrowanych przez Urząd Morski w S. – i są to okoliczności znane organom obu instancji, co wynika również z treści zaskarżonej decyzji – to Dyrektor UŻŚ powinien na podstawie § 35 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie kwalifikacji zawodowych, dokonać wymiany posiadanego przez Skarżącego patentu kapitana żeglugi śródlądowej kl. B na patent kapitana żeglugi śródlądowej kl. A. Odnosząc się do powyższego stanowiska Skarżącego, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że zgodnie z treścią art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jest to fundamentalna, ogólna zasada praworządności określająca podstawy działania organów administracji publicznej, zobligowanych do przestrzeganie prawa, mająca swe źródło w konstytucyjnej zasadzie praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Na tej podstawie organy administracji publicznej zobligowane są do przestrzegania przepisów prawa materialnego, jak i działania w ramach procedur określonych przepisami postępowania. Mając powyższe na względzie, przede wszystkim, należy wskazać, że obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują wymiany patentu kapitana żeglugi śródlądowej kl. B na patent kapitana żeglugi śródlądowej kl. A. Żaden z przepisów § 35 rozporządzenia w sprawie kwalifikacji zawodowych, nie łączy patentu kapitana żeglugi śródlądowej kl. B z zaświadczeniem uprawniającym do kierowania statkami żeglugi śródlądowej wydanym przez dyrektora urzędu morskiego, w taki sposób, aby możliwe było na tej podstawie wydanie patentu kapitana żeglugi śródlądowej kl. A. Należy jednak również zauważyć, że ustawodawca nie wyklucza w sposób definitywny możliwości weryfikacji rozstrzygnięć podjętych w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie, niemożliwe było wykazanie określonej okoliczności na skutek zagubienia dokumentu poświadczającego tę okoliczność. Jak wynika bowiem z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. możliwe jest wznowienie postępowania jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Ze względu jednak na stabilizację stanu prawnego, uchylenie decyzji w tym trybie możliwe jest w terminie pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 146 § 1 K.p.a.). W świetle powyższej regulacji, upływ pięcioletniego okresu wyklucza możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia z 2008 r. w przedmiocie wymiany Skarżącemu patentu żeglarskiego kapitana żeglugi śródlądowej I klasy, na patent żeglarski kapitana żeglugi śródlądowej klasy B, a nie na patent kapitana żeglugi śródlądowej kl. A, a obecnie obowiązujące przepisy, jak to zostało już wyżej wyjaśnione, nie przewidują możliwości wymiany patentu kapitana żeglugi śródlądowej kl. B na patent kapitana żeglugi śródlądowej kl. A. W tej sytuacji należy uznać, że nie są uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W świetle powyższych wyjaśnień Sąd stwierdza, że organy obu instancji dokładnie wyjaśniły okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, wyczerpująco analizując cały materiał dowodowy sprawy i dokonując istotnych w sprawie ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji I instancji, odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, które wpłynęło na rozstrzygnięcie sprawy, jak również przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji.