VI SA/Wa 1588/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Asesor WSA Robert Żukowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 29 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 9 marca 2022 r.; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (zwany dalej także: "Prezes UTK) decyzją z 26 listopada 2021 r., znak: [...], zwaną dalej "Decyzją ECM", wydał na rzecz Spółki [...] (zwaną dalej także : "Stroną", "Skarżącą") certyfikat zgodności dla podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie w zakresie obejmującym wagony towarowe (z wyłączeniem wagonów specjalnych przystosowanych do przewozu towarów niebezpiecznych) i lokomotywy, nr PL/31/0021/0018, na okres pięciu lat, ważny od 6 grudnia 2021 r. do 6 grudnia 2026 r. W uzasadnieniu ww. decyzji wyjaśniono m.in., iż decyzja wydana została zgodnie z modyfikowanym przez Stronę wnioskiem, który początkowo dotyczył odnowienia certyfikatu podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie, wydanego decyzją Prezesa UTK z 27 marca 2018 r. w zakresie obejmującym wagony towarowe (z wyłączeniem wagonów specjalnych przystosowanych do przewozu towarów niebezpiecznych) i lokomotywy (wniosek z dnia 29 grudnia 2020 r.) a ostatecznie wobec jego zmiany przez Stronę przedmiot sprawy dotyczył wydania nowego certyfikatu podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie (modyfikacja wniosku z 31 maja 2021 r.). Prezes UTK wydał rozstrzygnięcie uwzględniające zgłoszone żądanie strony. W pouczeniu dołączonym do wydanej decyzji organ pouczył stronę o środkach zaskarżenia tej decyzji oraz w części zatytułowanej "Opłata" przytoczył przepisy odnoszące się do wysokości opłaty za rozpoznanie przedmiotowego wniosku oraz wskazał, iż w związku z pracochłonnością wykonywanych czynności w trakcie procedowania wniosku o wydanie przedmiotowego certyfikatu ustalił opłatę na ostateczną łączną kwotę 15.000 zł zobowiązując przy tym do uzupełniania wniesionej opłaty o 8.000 zł w terminie 14 dni. Pouczono przy tym o stosowaniu w sprawie opłat działu III ustawy Ordynacja Podatkowa oraz naliczaniu odsetek za zwłokę w przypadku braku płatności w zakreślonym terminie. Następnie pismem z 20 stycznia 2022 r., Strona Skarżąca wniosła do Prezesa UTK o stwierdzenie nadpłaty (wynikającej z wpłaty dokonanej zgodnie z ww. pouczeniem do decyzji z 26 listopada 2022 r.) oraz zwrot opłaty w łącznej kwocie 14. 490,00 zł za czynności wykonywane przez Prezesa UTK w toku postępowania o wydanie ww. certyfikatu zgodności zakończonego ww. decyzją z 26 listopada 2021 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w ocenie Skarżącej w sprawie zakończonej decyzją z dnia 26 listopada 2021 r. należna opłata winna zostać określona na kwotę 10 zł Prezes UTK rozpoznając ww. wniosek Strony Skarżącej o zwrot nadpłaty w sprawie postanowieniem z dnia 9 marca 2022 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty za czynności wykonywane przez Prezesa UTK w toku postępowania zakończonego decyzją z 26 listopada 2021 r. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono powołując się na orzecznictwo Sądów administracyjnych, iż z uwagi na stosowanie w sprawie ustawy Ordynacja podatkowa stwierdzenie nadpłaty w sprawie możliwe byłoby wyłącznie po wzruszeniu decyzji z 26 listopada 2021 r. bowiem z dniem doręczenia tej decyzji i z chwilą jej uprawomocnienia wymagalna stało się określone w tej decyzji zobowiązanie ustalające opłatę w sprawie. W zażaleniu na rozstrzygniecie wydane przez Prezesa UTK w I instancji Skarżąca zarzuciła m.in., iż informacja o wysokości opłaty umieszczona została w pouczeniu decyzji a nie w jej merytorycznej części stąd z uwagi na uwzględnienie w całości żądania wniosku Skarżącej w sentencji decyzji z 26 listopada 2021 r. brak było możliwości zaskarżenia wysokości opłaty, która wskazana została w pouczeniu do decyzji. Postanowieniem z 29 marca 2022 r. Prezes UTK utrzymał w mocy w całości zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty za czynności wykonywane przez Prezesa UTK w toku postępowania zakończonego ww. decyzją z 26 listopada 2021 r. W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść zastosowanym przepisów prawa. Prezes UTK wyjaśnił m.in., iż na rzecz Skarżącej, na podstawie przepisów art. 13 ust. la pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1984 zwanej dalej "u.t.k.) wydano decyzję ECM. Prezes UTK stwierdził, że w świetle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, który poddano ponownej weryfikacji należało stwierdzić, że istnienie prawomocnej, funkcjonującej w obrocie prawnym Decyzji ECM uniemożliwiło wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty Spółki. Powyższe dało podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia z 9 marca 2022 r. Wyjaśniono także, iż informacja o ustalonej opłacie znajdowała się w wyodrębnionej części decyzji ECM o nazwie opłata, pod którą znajdował się dopiero podpis Organu tj. Prezesa UTK. Dodatkowo podkreślono, iż obowiązek uiszczenia przez Spółkę opłaty za wydanie Decyzji ECM wynika wprost z przepisów ustawy o transporcie kolejowym i rozporządzeniu w sprawie opłat. W skardze na powyższe postanowienie Skarżący zarzucając nierozpoznanie i pominięcie istoty sprawy; błędne uznanie, że rozstrzygnięcie opłaty za wydanie certyfikatu ECM jest elementem konstytutywnym i obowiązkowym decyzji o wydaniu certyfikatu zgodności; pominięcie okoliczności, że informacja o wysokości opłaty za wydanie certyfikatu została wskazana w pouczeniu a nie treści decyzji Prezesa UTK z 26.11.2021 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w kontrolowanej sprawie jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty i zwrotu nadpłaty, którą to opłatę ustalono w związku z ww. decyzją wydaną przez Prezesa Urządu Transportu Kolejowego z 26 listopada 2021 r. Według skarżącej nadpłata z tego tytułu winna zostać jej zwrócona przez organ administracyjny. Według organu odwoławczego prawo Strony Skarżącej do ewentualnego zwrotu nadpłaty co do zasady wygasło z dniem uprawomocnienia się decyzji 26 listopada 2021 r. uwzględniajacej wniosek o wydanie ww. certyfikatu zgodności, więc nie ma potrzeby w trybie zwyczajnym sprawdzania czy nadpłata w ogóle istnieje lub też kwestia ta mogłaby być sprawdzona w trybie nadzwyczajnego wzruszenia decyzji z 26 listopada 2021 r. Rozstrzygnięcie powyższego sporu należy poprzedzić wyjaśnieniem regulacji stanowiącej podstawę kwestionowanych postanowień, a mianowicie art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej (stosowanej w zakresie nadpłaty w niniejszym postępowaniu), zgodnie z którym (zdanie pierwsze), gdy żądanie, o którym mowa w art. 165 ww. ustawy, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepisy art. 165 Ordynacji podatkowej regulują wszczynanie postępowania podatkowego, stanowiąc w § 1, że postępowanie to wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym – w myśl § 3 tego artykułu – datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi podatkowemu, z zastrzeżeniem art. 165a. Z brzmienia przytoczonego wyżej art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej wynikają dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania – gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną oraz jeżeli z jakichkolwiek przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przyczyny te dotyczą przedewszystkim sytuacji, w której w przepisach brak podstawy do rozpatrzenia tej treści żądania w trybie postępowania szczególnego, nadto jeżeli w danej sprawie toczy się już postępowanie, bądź jeżeli w sprawie zapadła już decyzja nieostateczna, czy ostateczna. Niemniej jednak, zgodnie z art. 165 § 3 Ordynacji podatkowej, wszczęcie postępowania następuje z dniem doręczenia organowi podatkowemu żądania strony, ale jest to faza wstępnego badania przesłanek wskazanych w art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, czyli czy podanie pochodzi od strony posiadającej legitymację procesową oraz czy nie zachodzą wskazane w tym przepisie "inne" przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania podatkowego. Niewątpliwie zwrot ten nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż oznaczałoby to ograniczenie prawa do procesu i w konsekwencji wykluczenia merytorycznego rozpatrzenia danego zagadnienia. Zatem w sytuacji, gdy zasadność wniosku wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zaś legitymacja procesowa wnioskodawcy oraz dopuszczalność trybu postępowania nie budzą wątpliwości, nie można wydać postanowienia na podstawie art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej [por. Art. 165a – Piotr Pietrasz w: Leonard Etel (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz. Tom II. Procedury podatkowe. Art. 120-344; WKP 2022 - komentarz]. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania punktem wyjścia do wstępnego badania złożonego organowi wniosku musi być nie tylko osoba wnioskodawcy, ale i przedmiot jej żądania. W kontrolowanej sprawie skarżąca zażądała zwrotu nadpłaconej w jej ocenie kwoty uiszczonej tytułem opłaty od wniosku o wydanie ww. certyfikatu w toku postępowania przed Prezesem UTK. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja uwzględniająca w całości żądanie strony Skarżącej co do wydania ww. certyfikatu nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie ustalonej opłaty w sentencji decyzji z dnia 26 listopada 2021 r. Odnotować natomiast należy, iż faktem jest, iż informacja o ustalonej opłacie znajduje się po pouczeniu o środkach zaskarżenia w sprawie. Informacja ta nie jest jednak wyszczególniona w jakikolwiek sposób czy to poprzez punkt sentencji decyzji czy w inny sposób pozwalajacy uznać, iż stanowi ona element rozstrzygający decyzji. W jednym z wielu akapitów w części decyzji zatytułowanej "POUCZENIE" organ zawarł jedynie kilka akapitów tekstu informujących o należnej opłacie, która winna zostać opłacona w zakreślonym terminie. W kontekście wyjaśnień organu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia co do określenia opłaty w przedmiotowej decyzji z 26 listopada 2021 r. wskazać tutaj także należy, iż przedmiotowa decyzja z 26 listopada 2021 r., winna zawierać elementy składowe określone w art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – zwanej dalej kpa). W przepisie tym wskzano iż elementy składowe decyzji to: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę kwestia ustalonej opłaty nie została zawarta ani w rozstrzygnięciu ani w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji z 26 listopada 2021 r. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, iż strona Skarżąca miała czy też ma możliwość zakwestionowania ustalonej przez organ opłaty w trybie zaskarżenia czy to w części czy też w całości decyzji uwzględniajacej w całości żądanie strony co do zasady w zakresie ww. certyfikatu. Organ administracyjny odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nadpłaty w uiszczonej opłacie należnej za wydanie ww. certyfikatu ECM wskazywał z jednej strony, iż nie ma potrzeby badać czy kwestia opłaty winna znaleźć się w rozstrzygnięciu decyzji z 26 listopada 2021 r. ale jednocześnie wskazywał przy tym, iż żądanie zwrotu opłaty mogło być zgłoszone jedynie w postępowaniu zakończonym tą decyzją. W tej sytuacji skarżącej nie można odmówić prawa do wystąpienia z żądaniem zwrotu ewentualnej nadpłaty uiszczonej w postępowaniu zakończonym decyzją z 26 listopada 2021 r. za wydanie ww. certyfikatu ECM skoro kwestia ta nie została skutecznie rozstrzygnięta w tej decyzji a kwota wskazana jedynie informacyjnie została przez stronę skarżącą działającą pod rygorem egzekucji i naliczania w razie opóźnienia należnych odsetek uiszczona w zakreślonym nieformalnie przez organ terminie. W związku z powyższym podkreślić należy, iż zasadność wniosku skarżącej wymaga zdaniem Sądu postępowania wyjaśniającego zwiazanego z ocenę podstawy prawnej zastosowanej w sprawie co przy odmowie wszczęcia postępowania nie mogło zostać przeprowadzone i którego konieczność przeprowadzenia nie pozwalała na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowego zwrotu nadpłaty. Stąd też za zasadne należało uznać zarzuty skarżącej i stwierdzić, iż doszło w sprawie do naruszenia art. 165a Ordynacji podatkowej. Odnosząc się natomiast do powoływanego przez organ orzecznictwa wskazać należy, iż w ocenie Sądu przywołane orzecznictwo nie zostało oparta na podobnym stanie faktycznym i prawnym. Przywoływanie w postanowieniu orzeczenia NSA z 23.05.2015 r. (Sygn. akt II FSK 1316/15) dotyczy decyzji podatkowej kształtującej obowiązki fiskalne podatnika, a nie nadającej określone uprawnienia jak w przedmiotowej sprawie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, dopiero poczynienie wskazanych wyżej ustaleń i stwierdzenie czy i z jakiego tytułu oraz w jakiej dacie powstała ewentualna nadpłata, pozwoli organowi na przeanalizowanie regulacji prawnych dotyczących nadpłaty a stronie skarżącej umożliwi weryfikację działań organu w tym zakresie w trybie ewentualnej skargi do Sądu Administracyjnego celem poddania ustaleń organu co do uznaniowo ustalonej opłaty w przedmiotowej sprawie. Zważywszy na powyższe, wobec zasadności zarzutów skargi i stwierdzenia, że rozstrzygnięcia obu organów nie odpowiadają prawu, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, orzekając jednocześnie o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).