VI SA/Wa 2518/25

Dnia 19 grudnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: , Przewodniczący asesor WSA Maciej Borychowski, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. P. w przedmiocie rozpoznania zgodności z prawem uchwały nr [...] Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2024 roku w zakresie rozpatrywania spraw dyscyplinarnych samorządu adwokackiego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz K. P. kwotę 100 zł (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego.

K. P. (dalej: "Skarżący", "Strona") w dniu [...] kwietnia 2025 r. zwróciła się z wnioskiem o zbadanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodności z prawem uchwały nr [...]Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2024 roku w zakresie rozpatrywania spraw dyscyplinarnych samorządu adwokackiego i jej uchylenie. Skarżący w uzasadnieniu wniosku zarzucił "Najwyższej Radzie Adwokackiej przekroczenie kompetencji określonych w ustawie Prawo o Adwokaturze poprzez nadanie uchwałą wewnętrzną Referatom Skarg i Wniosków zdolności do rozpatrywania spraw dyscyplinarnych wbrew ustawom". Skarżący wskazał, że w myśl art. 58.12. ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze. Naczelna Rada Adwokacka ma prawo do ustalania regulaminów dotyczących zasad funkcjonowania rad adwokackich. Jednak akt prawa wewnętrznego samorządu zawodowego (uchwała) nie jest źródłem obowiązującego prawa. Ustawa ma wyższą rangę w hierarchii źródeł prawa. Regulamin może doprecyzować, organizować lub uszczegóławiać rozwiązania ustawowe, ale nie może ich zmieniać ani ograniczać. Zatem wskutek istniejącego kształtu uchwały [...]dochodzić może do licznych nadużyć ze strony samorządu w zakresie podniesionych zarzutów. W ocenie Skarżącego regulamin nadał wyższe kompetencje osobom niepowołanym do wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia dochodzenia, o umorzeniu dochodzenia lub o wszczęciu dochodzenia. Albowiem zgodnie z art. 91.2 u.p.a. do tej czynności umocowanie ma Rzecznik Dyscyplinarny, który w zgodzie z art 51a.2. u.p.a. może wykonywać swoje zadania wyłącznie przy pomocy zastępców. Od takiego postanowienia przysługuje odwołanie. Zdaniem Strony ustawa nie przewiduje możliwości wydawania postanowień o wszczęciu, odmowie wszczęcia, lub umorzeniu postępowania przez kogokolwiek innego niż Rzecznik Dyscyplinarny (w myśl art 91 ust. 2 u.p.a.). Do czynności dyscyplinarnych w obszarze ORA w [...] wyznaczony jest Rzecznik dyscyplinarny (adw. M. F.), który może wykonywać swoje zadania również przy pomocy zastępców (są nimi adw. B. E., adw. O. K., adw. T. D., adw. W. R., adw. W. M., adw. W. G., adw. S. M.). Naczelna Rada Adwokacka (dalej: "NRA") w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie w całości z uwagi na fakt, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) oraz o zasądzenie od Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W piśmie z dnia [...] września 2025 r., będące odpowiedzią na odpowiedź NRA na skargę, Skarżący podtrzymał oraz uzupełnił stanowisko zawarte w skardze i wniósł o jej rozpoznanie. W przypadku natomiast odrzucenia skargi wniósł o zbadanie sprawy pod kątem bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawny (art. 58 § 3 P.p.s.a.). Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w P.p.s.a. określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści § 2a P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast, zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (a także bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu) oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym - zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest wniosek Strony o zbadanie zgodności z prawem uchwały nr [...]Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2024 roku w zakresie rozpatrywania spraw dyscyplinarnych samorządu adwokackiego. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 13a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2024 r. poz. 1564), organy adwokatury oraz organy izb adwokackich przesyłają Ministrowi Sprawiedliwości odpis każdej uchwały w terminie 21 dni od daty jej podjęcia. Stosownie natomiast do art. 14 ust. 1 Prawa o adwokaturze, Minister Sprawiedliwości zwraca się do Sądu Najwyższego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwał organów adwokatury i organów izb adwokackich w terminie 3 miesięcy od dnia ich doręczenia. Jeżeli zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo, termin ten wynosi 6 miesięcy. Zdaniem Sądu skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Badanie zgodności z prawem aktów wewnętrznych samorządu zawodowego adwokatów nie mieści się bowiem we wskazanym wyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak też jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Należy zauważyć, że polskim porządku prawnym ocena zgodności z prawem uchwał samorządu adwokackiego (badanie o charakterze nadzorczym) zostało uregulowane w Prawie o adwokaturze. Po pierwsze organy adwokatury (Krajowy Zjazd Adwokatury, Naczelna Rada Adwokacka, Wyższy Sąd Dyscyplinarny, Rzecznik Dyscyplinarny Adwokatury oraz Wyższa Komisja Rewizyjna – art. 9 tej ustawy) oraz organy izb adwokackich (zgromadzenie izby, okręgowa rada adwokacka, sąd dyscyplinarny, rzecznik dyscyplinarny, komisja rewizyjna – art. 39) mają obowiązek przesłania Ministrowi Sprawiedliwości odpis każdej uchwały w terminie 21 dni od daty jej podjęcia (art. 13a). Po wtóre, Minister Sprawiedliwości uznawszy, że podjęta uchwała przez ww. organy narusza prawo, wówczas uprawniony jest do zwrócenia się, w terminie 3 miesięcy, do Sądu Najwyższego o uchylenie takiej uchwały. Termin może wynosić 6 miesięcy, gdy zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt III ZS 7/15 uznał, że "Przepis art. 14 ust. 1 ustawy z 1982 r. - Prawo o adwokaturze należy traktować jako "szczegółowy" przepis kompetencyjny określający jednocześnie formę, w jakiej organ władzy wykonawczej realizuje zadanie polegające na zapewnieniu zgodności działania organów samorządu zawodowego z prawem. Wnosząc na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 1982 r. - Prawo o adwokaturze skargę, Minister Sprawiedliwości występuje w charakterze organu administracji sprawującego nadzór na działalnością samorządu adwokackiego.". Dokonana analiza przepisów prawa jednoznacznie wskazuje, że sądy administracyjne nie mają kompetencji badania zgodności z prawem uchwał samorządu zawodowego adwokatów. Skarga ta nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych właściwości rzeczowej sądu administracyjnego wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., a przepisy ustaw szczególnych – w rozpoznawanej sprawie Prawo o adwokaturze – nie przewiduje sądowej kontroli w tego typu sprawie. Tak więc skoro, przedmiot skargi w niniejszej sprawie nie jest objęty zakresem właściwości sądu administracyjnego określonej w cytowanym wyżej przepisie, to skargę należało odrzucić. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Natomiast w kwestii wniosku pełnomocnika NRA co do zasądzenia od Skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego jaki zawarł w odpowiedzi na skargę trzeba wskazać, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, stosownie do art. 199 P.p.s.a., ogólną zasadą jest ponoszenie przez strony kosztów postępowania związanych z ich udziałem w sprawie. Zgodnie z art. 200 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ustawie P.p.s.a. zasądzenie kosztów na rzecz organu ma miejsce w przypadkach przewidzianych w art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 P.p.s.a. tj. jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę kasacyjną organu lub jeżeli oddalono skargę kasacyjną, którą zaskarżono wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Profesjonalny pełnomocnik z racji posiadanego wykształcenia winien mieć wiedzę, że z brzmienia powyższych przepisów wynika, że organowi nie należy się zwrot kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a jedynie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wskazać przy tym należy, że organ administracji co do zasady nie ponosi kosztów postępowania przed sądem I instancji innych niż ewentualne wynagrodzenie pełnomocnika, natomiast udział pełnomocnika na tym etapie postępowania nie jest elementem niezbędnym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł, jak sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a.