II GPP 17/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi Ł. B. na przewlekłość postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt II GSK 2258/23 w sprawie ze skargi kasacyjnej Ł. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 8358/22 w sprawie ze skargi Ł. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę aplikantów adwokackich postanawia: oddalić skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 marca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 8358/22 oddalił skargę Ł.B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę aplikantów adwokackich. Od powyższego wyroku Ł.B., reprezentowana przez pełnomocnika adw. P. Ś., wniósł skargę kasacyjną, która wpłynęła do WSA w Warszawie 18 lipca 2023 r. Skarga kasacyjna spełniała warunki formalne, została wniesiona w terminie i prawidłowo opłacona. W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok WSA w Warszawie w całości, domagając się jego uchylenia, jak również rozstrzygnięcia o kosztach postępowania poprzez zasądzenie na rzecz skarżącego ich zwrotu, ponadto ponownego rozpoznania sprawy poprzez zmianę decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2022 r., nr [...] w całości i dokonanie wpisu Ł.B. na listę aplikantów adwokackich prowadzoną przez Okręgową Radę Adwokacką w Poznaniu. Ewentualnie, w razie nieuwzględnienia tego wniosku, wniesiono o ponowne rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2022 r., nr [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania wraz z poczynieniem stosownych wskazówek dotyczących interpretacji przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku, wniesiono o przekazanie skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. W takim przypadku, wniesiono o zastosowanie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a), tj. uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi poprzez zmianę decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2022 r., nr [...] w całości i dokonanie wpisu Ł.B. na listę aplikantów adwokackich prowadzoną przez Okręgową Radę Adwokacką w Poznaniu, bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku o zastosowanie art. 188 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2022 r., nr [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania wraz z poczynieniem stosownych wskazówek dotyczących interpretacji przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Również ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższych wniosków, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. Wniesiono także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej wskazano, że skarżący żąda przeprowadzenia rozprawy, w miarę możliwości - przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, tj. w trybie zdalnym. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przekazał akta sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przy piśmie z 17 listopada 2023 r., które wpłynęły do NSA 28 listopada 2023 r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 30 listopada 2023 r. sprawie nadana została sygnatura II GSK 2258/23. Ł.B., reprezentowany przez pełnomocnika adw. P.Ś., pismem z 27 października 2025 r., które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego 6 listopada 2025 r., wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący domagał się stwierdzenia, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, zobowiązania NSA do rozpoznania sprawy w terminie trzech miesięcy od dnia rozpatrzenia skargi na przewlekłość, jak również zasądzenia od Skarbu Państwa na jego rzecz 20.000 zł oraz zasądzenia od Skarbu Państwa – Naczelnego Sądu Administracyjnego – kosztów niniejszego postępowania powstałych w skutek wszczęcia niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawe przepisanych Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Prawo skarżącego do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki nie zostało naruszone. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o skardze, strona może wnieść skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiło naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych albo dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego. W ten sposób ustawodawca zdefiniował pojęcie "przewlekłości postępowania", dla którego stwierdzenia, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o skardze, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Dokonując tej oceny, uwzględnia się łączny dotychczasowy czas postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim etapie została ona wniesiona, a także charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. Uwzględnienie skargi jest następstwem ustalenia, że w postępowaniu sądowym nastąpiła zwłoka, oraz że zwłoka ta jest nieuzasadniona. Należy zaznaczyć, że nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Wymóg rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki nie oznacza, że ma być ona rozstrzygnięta niezwłocznie (por. postanowienia NSA z: 25 marca 2021 r., sygn. akt II GPP 1/21, 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GPP 1/25 oraz 17 czerwca 2025 r., sygn. akt I OPP 3/25; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa nie określa wprost, jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę. Pewna wskazówka wynika z art. 14 ustawy o skardze, który stanowi, że skarżący może wystąpić z nową skargą w tej samej sprawie po upływie 12 miesięcy. Należy jednak zauważyć, że z samego faktu trwania postępowania dłużej niż 12 miesięcy nie można wywodzić, że wystąpiła przewlekłość postępowania w rozumieniu ustawy o skardze (por. postanowienia NSA z: 25 marca 2021 r. sygn. akt II GPP 1/21; 1 sierpnia 2023 r. sygn. akt II GPP 11/23; 13 marca 2025 r. sygn. akt II OPP 4/25). Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, musi być dokonywana na podstawie analizy charakteru podejmowanych w sprawie czynności, jak i stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, który zawsze jest zindywidualizowany. Jednocześnie, ustalenie zaistnienia przewlekłości postępowania nie jest zależne jedynie od upływu czasu - jakkolwiek wymóg zachowania "rozsądnego terminu" rozpoznania sprawy jest skorelowany z czasem trwania postępowania, to jednak sam czas trwania postępowania nie stanowi samoistnego kryterium dla stwierdzenia przewlekłości (por. W. Gontarski, Glosa do wyroków ETPC z 27 maja 2014 r., 32327/10 i 40988/09, Lex/el. 2014) - ani też subiektywnych odczuć skarżącego, a jest wypadkową czynników obiektywnych oraz czasu niezbędnego do podejmowania działań zgodnych z obowiązującymi przepisami przewidującymi prowadzenie określonych procedur (por. postanowienie NSA z: 28 maja 2009 r., sygn. akt I FPP 2/09 oraz postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 11 maja 2005 r., sygn. akt II S 26/05). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że ocena, czy na gruncie konkretnej sprawy wystąpiła przewlekłość postępowania, nie może być oderwana od obowiązku sądu rozpoznania wszystkich spraw wniesionych do sądu bez nieuzasadnionej zwłoki, przy zachowaniu obowiązujących zasad rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oraz uwzględnieniu przepisów nakazujących rozpoznanie niektórych rodzajów spraw w ustawowo określonych terminach (por. m.in. postanowienia NSA z: 20 grudnia 2019 r. sygn. akt II FPP 18/19; 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt I GPP 9/20; 19 lipca 2023 r. sygn. akt II GPP 10/23; 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II OPP 14/24). W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z § 25a ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 lipca 2020 r. - Regulamin Naczelnego Sądu Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 805, zwany dalej: regulaminem NSA), sprawy rozpatrywane w składach trzyosobowych przewodniczący wydziału przydziela sędziom w drodze losowania, w ramach symboli spraw należących do właściwości wydziału orzeczniczego, w którym orzekają, z uwzględnieniem specjalizacji orzeczniczej sędziów. Z kolei § 25a ust. 4 regulaminu NSA stanowi, że pula spraw wyznaczonych do losowania dla sędziów w wydziałach orzeczniczych w miesiącu, którego dotyczy zatwierdzony przez Prezesa Izby na podstawie § 23 pkt 3 plan posiedzeń, obejmuje sprawy z uwzględnieniem kolejności ich wpływu, w tym odrębnie sprawy rozpoznawane na posiedzeniach niejawnych na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. lub przepisów szczególnych, a także odrębnie sprawy podlegające rozpoznaniu poza kolejnością wpływu na podstawie § 26 ust. 2 pkt 1-3, 6-13 lub ust. 5 regulaminu NSA. W świetle § 26 ust. 1 regulaminu NSA, po wylosowaniu spraw z puli uwzględniającej kolejność ich wpływu, przewodniczący wydziału w zarządzeniu o wyznaczeniu posiedzenia jawnego albo niejawnego w składzie trzech sędziów wskazuje skład orzekający, w tym przewodniczącego składu orzekającego oraz sędziego sprawozdawcę i przydziela, zgodnie ze szczegółowymi zasadami przydziału spraw poszczególnym sędziom, o których mowa w § 25 ust. 1, i planem posiedzeń zatwierdzonym przez Prezesa Izby na podstawie § 23 pkt 3, wylosowane zgodnie z § 25a sprawy dla danego sędziego. W przypadku stwierdzenia podstawy do zwiększenia wymiaru spraw, zgodnie ze szczegółowymi zasadami przydziału spraw poszczególnym sędziom, o których mowa w § 25 ust. 1, przewodniczący przydziela także członkom składu orzekającego sprawy, w których odroczono posiedzenie, sprawy zawieszone przez sędziego tego składu orzekającego lub sprawy, w których Sąd skierował sprawę z posiedzenia niejawnego na rozprawę, oraz sprawy pozostające ze sobą w związku, które nie były objęte losowaniem. Z przytoczonych regulacji wyraźnie wynika, że co do zasady sprawa wniesiona później nie może być rozpoznana przed sprawami, które zostały wniesione do sądu wcześniej. W każdej sprawie, niezależnie od jej przedmiotu, to liczba spraw wpływających do sądu jest przyczyną oczekiwania na wyznaczenie terminu rozprawy (por. postanowienie NSA z 21 lutego 2024 r. sygn. akt II GPP 23/23). Odnosząc powyższe do sprawy o sygn. akt II GSK 2258/23 należy zauważyć, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się od 28 listopada 2023 r., to jest od dnia przekazania sprawy wraz ze skargą kasacyjną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Po prawidłowym i terminowym wykonaniu wstępnych czynności sądowych, sprawa oczekuje na wyznaczenie terminu rozprawy zgodnie z kolejnością wpływu spraw do Wydziału. Skarga kasacyjna zawiera oświadczenie o żądaniu przeprowadzenia rozprawy, co uniemożliwiło rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i miało wpływ na termin załatwienia sprawy przez NSA. Czas trwania postępowania w sprawie o sygn. akt II GSK 2258/23 przekroczył 12 miesięcy, lecz jest to spowodowane bardzo dużym wpływem spraw do Naczelnego Sądu Administracyjnego, przekraczającym możliwości ich szybszego rozpoznawania przez ten Sąd. Ustalenie zaistnienia przewlekłości postępowania nie jest zależne jedynie od upływu czasu i subiektywnych odczuć skarżącego, lecz jest wypadkową czynników obiektywnych oraz czasu niezbędnego do podejmowania działań zgodnych z obowiązującymi przepisami przewidującymi prowadzenie określonych procedur. Czas oczekiwania na rozpoznanie sprawy nie jest zależny do Sądu, lecz od ilości składanych skarg kasacyjnych w zestawieniu z możliwościami kadrowymi NSA. Podkreślenia wymaga, że w 2023 r. do Wydziału II Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło 2460 skarg kasacyjnych. Obecnie, zgodnie z kolejnością wpływu, wyznaczane na rozprawę są sprawy, które wpłynęły w lipcu 2022 r. Sprawa skarżącego nie oczekuje więc na rozpoznanie dłużej niż inne sprawy w Wydziale II Izby Gospodarczej NSA. Należy dodać, że zgodnie z § 26 ust. 5 regulaminu NSA, Prezes Izby może w uzasadnionych przypadkach zarządzić rozpoznanie sprawy lub określonych spraw poza kolejnością wpływu, po uprzednim uzgodnieniu z przewodniczącymi wydziałów. Skarżący nie złożył jednak wniosku o rozpoznanie jego sprawy poza kolejnością wpływu. W przypadku uwzględnienia takiego wniosku sprawa mogłaby być rozpoznana z wyprzedzeniem innych spraw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o skardze oddalił skargę na przewlekłość postępowania.