VI SA/Wa 2403/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skarg R. w G. oraz K. z siedzibą w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego 1. oddala skargę R. w G.; 2. odrzuca skargę K. z siedzibą w S.

Decyzją z dnia [...] października 2016 nr [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1450, ze zm., dalej: ustawa o skok) i art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 174 ze zm., dalej: ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym), Komisja Nadzoru Finansowego: 1. ustanowiła z dniem [...] października 2016 r. w [...] Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej w [...] (dalej: [...] SKOK, Kasa) zarządcę komisarycznego na okres do czasu wykonania zadań określonych w pkt 4 decyzji, 2. powołała na zarządcę komisarycznego panią J. W.- [...], ustalają wynagrodzenie zarządcy komisarycznego w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) miesięcznie brutto. Wskazano, że zgodnie z art. 73 ust. 8 ustawy o skok, koszty związane z wykonywaniem funkcji zarządcy komisarycznego obciążają koszty działalności [...] SKOK. Wynagrodzenie będzie płacone z dołu do 25 dnia każdego miesiąca. Ponadto Komisja w decyzji zobowiązała zarządcę komisarycznego do: 1) zgłoszenia wniosku do Krajowego Rejestru Sądowego o rejestrację ustanowionego zarządcy komisarycznego w [...] SKOK, 2) przekazania Komisji Nadzoru Finansowego (dalej również: KNF, Komisja) informacji o objęciu funkcji w [...] SKOK, w tym informacji o podjętych działaniach prawno-organizacyjnych, jak również o zaistniałych w Kasie istotnych zdarzeniach w terminie 7 dni od daty ustanowienia, 3) sporządzenia sprawozdania [...] SKOK na datę ustanowienia zarządcy komisarycznego oraz poddania tego sprawozdania badaniu przez biegłego rewidenta wskazanego przez Komisję, 4) opracowania, na podstawie danych zawartych w sprawozdaniu, o którym mowa w ppkt 3 i uzgodnienia z KNF programu postępowania naprawczego lub wypracowania koncepcji restrukturyzacji [...] SKOK w uzgodnieniu z Komisją oraz skutecznego jej przeprowadzenia, 5) przedkładania Komisji Nadzoru Finansowego oraz Krajowej Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej (dalej: Kasa Krajowa) miesięcznych sprawozdań z podejmowanych działań, 6) poinformowania członków organów statutowych [...] SKOK o treści decyzji Komisji Nadzoru Finansowego, poświadczenia tego faktu oraz przekazania Komisji potwierdzenia odbioru przez organy [...] SKOK decyzji doręczonej przez zarządcę komisarycznego na podstawie art. 39 k.p.a., 7) informowania rady nadzorczej [...] SKOK, nie rzadziej niż co trzy miesiące, o wynikach prowadzonych działań. Wskazano, że z dniem [...] października 2016 r., stosownie do art. 73 ust. 3 ustawy o skok, członkowie zarządu [...] SKOK zostają odwołani z mocy prawa, a udzielone wcześniej prokury i pełnomocnictwa wygasają. Kompetencje innych organów [...] SKOK ulegają zawieszeniu. Na zarządcę komisarycznego przechodzi prawo podejmowania decyzji we wszystkich sprawach, z wyjątkiem wprowadzania zmian w statucie Kasy. W uzasadnieniu decyzji KNF na wstępie szczegółowo przedstawiła stan faktyczny sprawy, opisując korespondencję i dokumentację składaną przez strony w toku postępowania. Na podstawie przedstawionego powyżej stanu prawnego i okoliczności faktycznych ustalonych w toku prowadzonego postępowania Komisja Nadzoru Finansowego stwierdziła, że w świetle stwierdzonych okoliczności faktycznych i prawnych uzasadnione było podjęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego w [...] SKOK na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy o skok, w celu wyjaśnienia, czy występuje groźba zaprzestania spłacania zobowiązań przez Kasę. Przedmiotem analizy przeprowadzonej w toku postępowania była ocena zaistnienia przesłanek określnych w art. 73 ust. 1 ustawy o skok oraz zasadności zastosowania środka nadzorczego w postaci ustanowienia w [...] SKOK zarządcy komisarycznego. Analiza Komisji pod kątem zaistnienia groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez [...] SKOK (oznaczającej spełnienie jednej z przesłanek zawartych w art. 73 ust. 1 ustawy o skok) dokonana została na podstawie: - uzyskanych w toku postępowania dokumentów i informacji oraz - danych sprawozdawczych przekazywanych do KNF na podstawie Rozporządzenia o sprawozdawczości skok z 2014 r. Organ wyjaśnił, że stan groźby, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy o skok oznacza realne, dające się przewidywać niebezpieczeństwo. Ustawa o skok nie wskazuje przy tym żadnych kryteriów oceny w tej materii. Dokonując takiej oceny należy wziąć pod rozwagę, czy w [...] SKOK zaistniały okoliczności, wskazujące na realne prawdopodobieństwo zaprzestania spłacania zobowiązań w dającym się przewidzieć czasie. O ile przesłanka taka jest spełniona, Komisja jest uprawniona do podjęcia decyzji o ustanowieniu zarządcy komisarycznego w ramach swobodnego uznania administracyjnego, z uwzględnieniem kompleksowej oceny sytuacji [...] SKOK oraz jakości zarządzania Kasą. Organ wskazał, że ocena wystąpienia groźby zaprzestania spłacania zobowiązań została przeprowadzona na podstawie analizy sprawozdań finansowych Kasy za lata a) 2013, b) 2014 c) 2015 oraz na podstawie danych sprawozdawczych przekazywanych do KNF na podstawie Rozporządzenia o sprawozdawczości skok z 2014 r. (dalej: Sprawozdawczość). Organ wskazał, że złą sytuację ekonomiczno-finansową [...] SKOK potwierdziły Sprawozdania finansowe za lata a) 2013, b) 2014 c) 2015. Biegli rewidenci w Raporach uzupełniających opinię do badanego sprawozdania finansowego stwierdzili, że sytuacja majątkowo-finansowa kasy jest nadal trudna, a na dzień bilansowy fundusze własne Kasy nadal są ujemne i w związku z tym nie jest spełniony obowiązek utrzymywania współczynnika wypłacalności na poziomie co najmniej 5% zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o skok. Organ stwierdził, że z danych zawartych w zweryfikowanym Sprawozdaniu finansowym, sporządzonym przez [...] SKOK wg stanu na koniec 2013 r. wynika że Kasa posiada ujemne fundusze własne na poziomie (-)[...] tys. zł oraz stratę z lat ubiegłych na poziomie [...] tys. zł. Z powyższych danych wynika, że wskaźnik funduszy własnych do wartości aktywów Kasy, o którym mowa w art. 74c ust. 1 ustawy o skok, był ujemny i wyniósł (-) 0,69%. Również podstawowe dane zawarte w zweryfikowanym Sprawozdaniu finansowym, sporządzonym przez [...] SKOK wg stanu na koniec 2014 r. pokazują trudną sytuację Kasy. Kasa wykazała stratę za 2014 r. w wysokości [...] tys. zł. oraz stratę z lat ubiegłych na poziomie [...] tys. zł. Także podstawowe dane zawarte w zweryfikowanym Sprawozdaniu finansowym za 2015 r., potwierdzają trudną sytuację Kasy. Kasa wykazała fundusze własne na poziomie [...] tys. zł, stratę za 2015 r. w wysokości [...] tys. zł oraz stratę z lat ubiegłych na poziomie [...] tys. zł. Jednocześnie strata z lat ubiegłych wzrosła o 57% w stosunku do roku poprzedniego. Dokonując analizy wystąpienia groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez [...] SKOK Komisja dokonała analizy sytuacji ekonomiczno-finansowej Kasy również na podstawie przekazywanej przez Kasę Sprawozdawczości. Organ wskazał, że dane sprawozdawcze [...] SKOK wskazują na pogarszającą się sytuację ekonomiczno - finansową Kasy pomimo otrzymanej zwrotnej pomocy stabilizacyjnej z Kasy Krajowej w formie pożyczki podporządkowanej (w kwocie [...] tys. zł w lipcu 2014 r.) oraz pomocy w formie objęcia udziałów nadobowiązkowych przez Kasę Krajową z funduszu stabilizacyjnego w kwocie [...] tys. zł w lipcu 2014 r. oraz w kwocie [...] tys. zł w grudniu 2015 r. Prezentowany przez [...] SKOK w sprawozdawczości poziom funduszy własnych wynika jedynie z uzyskanej pomocy z Kasy Krajowej. Kasa wg stanu na koniec lipca 2016 r. wykazywała fundusze własne w kwocie [...] tys. zł oraz współczynnik wypłacalności na poziomie 3,34%, który ukształtował się znacznie poniżej wymaganego minimum. Niemniej, po uwzględnieniu wymaganych na podstawie pomniejszej wynikających z art. 24 ust. 1 pkt 2 ppkt 4 ustawy o skok, fundusze własne na koniec lipca osiągnęłyby wartość o [...] tys. zł niższą, wynosząc [...] tys. zł. Na koniec lipca 2016 r. Kasa wykazała bieżący wynik finansowy w wysokości (-)[...] tys. zł. Organ podkreślił, że na poziom funduszy własnych istotny wpływ ma udzielona Kasie (w 2014 r.) przez Kasę Krajową nieprawidłowo ujmowana w sprawozdawczości pomoc w postaci pożyczki podporządkowanej w kwocie [...] tys. – zł oraz objęcie przez Kasę Krajową udziałów nadobowiązkowych w wysokości ponad [...] tys. zł. Obejmowanie przez Kasę Krajową udziałów miało miejsce w latach/2014 i 2015. Gdyby nie pomoc Kasy Krajowej fundusze własne [...] SKOK oraz współczynnik wypłacalności byłyby znacznie niższe. Obecnie udziały objęte przez Kasę Krajową stanowią ponad 68% funduszu udziałowego. Wartość funduszu zasobowego, który w pierwszej kolejności powinien być pokrywania strat, wynosi jedynie 0,15% wartości straty z lat ubiegłych. Zdaniem KNF z uwagi na ponoszone straty, wynik finansowy [...] SKOK nie stanowi źródła zasilenia funduszy własnych i nie pozwala Kasie na budowę stabilnej instytucji, gwarantującej bezpieczeństwo środków pieniężnych gromadzonych przez jej członków. Wg stanu na koniec lipca 2016 r. wynik finansowy Kasy wyniósł (-) [...] tys. zł (w porównaniu do marca 2016 r. strata ta wzrosła o [...] tys. zł) przy poziomie strat z lat ubiegłych w wysokości [...] tys. zł. Organ zauważył, że możliwość działania i rozwoju Kasy zależy nie tylko od jej zdolności do osiągania dodatnich wyników finansowych ale i od odpowiedniego zwrotu z aktywów. Stabilne i trwałe zyski generowane z działalności podstawowej pozwoliłyby finansować rozwój działalności, zapewnić konkurencyjność działania, uzupełnić bądź pozyskać fundusze własne. Wypracowywane zyski powinny być przy tym wystarczające na pokrycie podejmowanego przez Kasę ryzyka. Jednakże [...] SKOK od grudnia 2014 r. generuje straty z działalności podstawowej i stan ten ma charakter trwały. W 2016 r. w porównaniu do czerwca 2015 r. nastąpił wzrost straty z działalności podstawowej o 55,63%. Na koniec lipca 2016 r. strata na działalności podstawowej wynosiła już [...] tys. zł. Bieżąca działalność [...] SKOK oraz jej pogarszające się wyniki finansowe wskazują na znaczną niestabilność sytuacji ekonomiczno-finansowej Kasy. Należy równocześnie zauważyć, że znacząca pomoc z Kasy Krajowej w formie objęcia udziałów nadobowiązkowych również nie pozwoliła na poprawę rentowności działalności i stabilizację sytuacji finansowej [...] SKOK. Organ wskazał, także na wyniki analizy jakości portfela kredytowego, który powinien stanowić główne źródło przychodów Kasy. Jego jakość w okresie od końca 2013 r. systematycznie się pogarsza. Na koniec 2013 r. należności zagrożone brutto w stosunku do należności ogółem brutto wynosiły 10,62%, na koniec grudnia 2014 r. wskaźnik ten wzrósł do 15,16 %, zaś wg stanu na 31 grudnia 2015 r. i 31 marca 2016r. osiągnął poziom 18,16% oraz 19,66%. Należności nieściągalne (pow. 12 mies.) stanowiły na koniec 2013 r. 6,91% należności ogółem brutto, na koniec grudnia 2015r. wzrosły do 16,37%, a wg stanu na 31 marca 2016 r. wynosiły 18,16%). Wskaźniki te jasno obrazują, że jakość portfela kredytowego znacznie się pogorszyła, co wskazuje, że nie będzie on w przyszłości źródłem oczekiwanych przychodów, a jakość zarządzania ryzykiem kredytowym jest nieodpowiednia. Komisja dokonała również analizy możliwości "odpracowania" przez [...] Kasę SKOK środków pomocowych, jakie Kasa zobowiązana jest zwrócić (pomoc zwrotna z Kasy Krajowej: [...] tys. zł) oraz wygenerowanych wcześniej strat w kwocie [...] tys. zł.). Mając na uwadze że Kasa na dzień 31 lipca 2016 r. ma "do odpracowania" kwotę co najmniej [...] tys. zł, oznacza to, że [...] SKOK, aby pokryć stratę z lat ubiegłych i zwrócić pomoc uzyskaną od Kasy Krajowej powinna wypracować co najmniej zysk, stanowiący ponad 15% wartości aktywów. Dodatkowo, Kasa realizując program postępowania naprawczego powinna wypracować zyski pozwalające nie tylko na zwrot pomocy z Kasy Krajowej, ale uzyskać nadwyżkę pozwalającą osiągnąć współczynniki kapitałowe w minimalnej wysokości ustalonej ustawą o skok - współczynnik wypłacalności na poziomie 5%. Zdaniem organu w świetle powyższych danych nie budzi wątpliwości, że sytuacja ekonomiczno-finansową [...] SKOK stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa depozytów gromadzonych w Kasie, a podejmowane przez dotychczasowy Zarząd działania restrukturyzacyjne są nieefektywne i nie przyczyniły się do poprawy i stabilizacji sytuacji [...] SKOK. W wyniku analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Komisja stwierdziła, że nie tylko istnieje groźba zaprzestania kontynuacji działalności Kasy, którą można wywieść z opinii biegłego rewidenta wydanych do rocznych sprawozdań finansowych Kasy za 2013 r., 2014 r. i 2015 r., ale również pogarszającą się sytuację ekonomiczno-finansową [...] SKOK, co zwiększa ryzyko działalności Kasy. Z przekazywanych danych sprawozdawczych przez Kasę do KNF wynika, że Kasa ponosi straty z działalności, co wpływa na erozję funduszy własnych. Znacząca pomoc z Kasy Krajowej w formie pożyczki podporządkowanej i objęcia udziałów nadobowiązkowych nie spowodowała poprawy rentowności działania i stabilizacji sytuacji. Taka sytuacja w ocenie Komisji jest potwierdzeniem istnienia groźby zaprzestania spłacania zobowiązań. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Komisja ustaliła, że przesłanka określona w art. 73 ust. 1 ustawy o skok ziściła się. Formułując wyżej wymienioną przesłankę powstania groźby zaprzestania spłacania zobowiązań, ustawodawca odwołuje się do stanu potencjalnego, który może zaistnieć, choć samo powstanie zaprzestania spłaty zobowiązań może nie być nieuniknione. Posługując się w tym celu określeniem "groźba zaprzestania" spłacania zobowiązań, KNF podkreślił, że ocena tego niebezpieczeństwa jest dokonywana w oparciu o aktualne i dostępne w chwili dokonywania oceny dokumenty, zgromadzone w materiale dowodowym. Użycie w tym kontekście określenia "groźba" powinno być interpretowane jako "niebezpieczeństwo". Używając pojęcia groźba w powyższym znaczeniu jako przesłanki ustawowej, ustawodawca podkreśla w ten sposób znaczne prawdopodobieństwo zaistnienia stanów zagrażających stabilnemu i bezpiecznemu funkcjonowaniu Kasy, które dla istnienia tej przesłanki musi zostać ocenione przez Komisję nie w przyszłości, ale przed podjęciem decyzji w przedmiotowej sprawie. Powyższe obligowało KNF w świetle art. 73 ust. 1 ustawy o skok do podjęcia decyzji w zakresie ustanowienia zarządcy komisarycznego w [...] SKOK. W związku z trudną sytuacją [...] SKOK, za zasadne organ uznał ustanowienie w Kasie zarządcy komisarycznego. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów, Komisja stwierdziła, że z uwagi na ponoszone straty przez [...] SKOK, malejące i niestabilne fundusze własne, istnieje realna groźba zaprzestania spłacania zobowiązań przez [...] SKOK. Sytuacja ta znajduje potwierdzenie w zgromadzonych w sprawie dokumentach, w tym w szczególności w Sprawozdawczości przekazywanej przez [...] SKOK. Komisja stwierdziła, że zachodzi podstawą do zastosowania wobec [...] SKOK działań nadzorczych w postaci ustanowienia zarządcy komisarycznego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy o skok w związku z zaistnieniem groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez Kasę. Niezależnie od powyższego Komisja uznała, iż wprowadzenie zarządcy komisarycznego w [...] SKOK na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy o skok jest niezbędne dla zapobieżenia upadłości [...] SKOK. Zdaniem Komisji zastosowanie innych środków nadzorczych przewidzianych w ustawie o skok byłoby niewystarczające. Podejmując niniejszą decyzję Komisja rozważała zastosowanie alternatywnych środków nadzorczych jednakże uznała, że ustanowienie zarządcy komisarycznego będzie środkiem adekwatnym do stwierdzonego stanu faktycznego tj. bardzo trudnej sytuacji finansowej Kasy. Jednocześnie będzie to środek efektywny dla osiągnięcia celu jakim jest uzdrowienie stanu finansowego [...] SKOK. W ocenie Komisji, ustanowienie zarządcy komisarycznego powinno pozwolić na wypracowanie sposobu restrukturyzacji Kasy. Dodatkowo, zgodnie z przepisami ustawy, właściciele (członkowie) Kasy poprzez swoich przedstawicieli w Radzie Nadzorczej [...] SKOK będą informowani o przebiegu procesu naprawczego. W tej sytuacji zastosowany środek nadzorczy należy uznać za adekwatny do sytuacji ekonomiczno-finansowej Kasy. Wyniki postępowania wyjaśniającego doprowadziły Komisję do wniosku, iż istnieje realna groźba zaprzestania spłacania przez [...] SKOK zobowiązań. Stąd KNF winna mieć na względzie, że przesłanka ustanowienia zarządcy komisarycznego jest adekwatna do istniejącego i wykazanego przez organ nadzoru stanu faktycznego. Podejmując decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego w [...] SKOK, Komisja postanowiła powierzyć realizację zadań wynikających z pełnienia takiej funkcji pani J. W.- [...] która ukończyła Akademię [...] w K., Wydział Obrotu Towarowego i Usług. Ponadto zdobyła uprawnienia biegłego rewidenta oraz ukończyła liczne szkolenia bankowe i ekonomiczno-księgowe. Pani J. W.- [...] posiada 33-letni staż pracy w bankowości, w tym ponad 11-letni na stanowiskach kierowniczych, a także doświadczenie w badaniu sprawozdań finansowych instytucji finansowych i spółek prawa handlowego i spółdzielczych kas oszczędnościowo- kredytowych. Organ wskazał, że J. W.- [...] zgodnie z decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2015 r. pełniła już funkcję zarządcy komisarycznego w Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo - Kredytowej [...]. Powyższe wskazuje na posiadanie przez Panią J. W.- [...] kwalifikacji i doświadczenia zawodowego niezbędnego do kierowania [...] SKOK i. sprawowania funkcji zarządcy komisarycznego w [...] SKOK. Organ odniósł się również do wniosków stron i uczestników postępowania. Odniósł się do pisma z dnia [...] września 2016 r., w którym [...] SKOK, korzystając z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. złożyła następujące wnioski: a) o niewydawanie decyzji o ustanowieniu w [...] SKOK zarządcy komisarycznego do czasu dokonania analizy przez Komisję Nadzoru Finansowego programu postępowania naprawczego [...] SKOK pod kątem tego czy program ten zapewnia trwałe ustabilizowanie sytuacji ekonomiczno - finansowej [...] SKOK, a także tego czy nie jest konieczne jego ewentualne uzupełnienie lub ponowne opracowanie i udzielenie [...] SKOK informacji w tym przedmiocie. Rozpatrując wniosek [...] SKOK o niewydawanie decyzji o ustanowieniu w [...] SKOK zarządcy komisarycznego, KNF potraktowała go, jako wniosek o umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Komisja, na obecnym etapie czynności, nie znalazła jednak uzasadnienia dla zastosowania umorzenia przedmiotowego postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. wszczętego z urzędu w zakresie w jakim były badane przesłanki ustanowienia zarządcy komisarycznego z art. 73 ust. 1 ustawy o skok, bowiem przepis art. 105 § 1 k.p.a. reguluje kwestię obligatoryjnego umorzenia postępowania przez organ, w sytuacji, gdy postępowanie staje się bezprzedmiotowe. W toku postępowania KNF nie stwierdziła występowania jakiejkolwiek postaci bezprzedmiotowości postępowania i ustaliła występowanie przesłanki ustanowienia zarządcy komisarycznego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy o skok, co spowodowało w konsekwencji, że KNF była zobligowana do prowadzenia postępowania i jego zakończenia poprzez wydanie decyzji merytorycznej w tym zakresie. Komisja Nadzoru Finansowego nie znalazła również przesłanek do umorzenia postępowania w zakresie art. 73 ust. 1 ustawy o skok w trybie art. 105 § 2 k.p.a. Podejmując niniejszą decyzję Komisja nie uwzględniła wniosku [...] SKOK o przedłużenie o 7 dni terminu do wyrażenia ostatecznego stanowiska w sprawie. Zdaniem organu [...] SKOK miała wystarczająco dużo czasu na przygotowanie realnego programu naprawczego. Z materiału dowodowego wynika, że Kasa przedstawiła osiem dokumentów zatytułowanych program postępowania naprawczego, jednak nie realizowała wyznaczanych przez siebie celów postępowania naprawczego. Świadczą o tym wyniki finansowe osiągane za poszczególne okresy sprawozdawcze. Ponadto ostatni ze złożonych dokumentów został opracowany na podstawie błędnych założeń dotyczących kształtowania się wielkości funduszy własnych, gdyż nie uwzględnia pomniejszeń wynikających z art. 24 ust. 1 pkt 2 ppkt. 4 ustawy o skok. Organ nie uwzględnił też wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania, na zasadzie art. 97 § 1 k.p.a. do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie toczącej się przed Komisją Nadzoru Finansowego z wniosku [...] SKOK o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją KNF o odmowie wyrażenia zgody na zaliczenie do funduszy własnych kwoty dodatkowej odpowiedzialności członków z tytułu objętych udziałów w Kasie. Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z Programu postępowania naprawczego [...] SKOK z września 2016 r. Komisja wskazała, że podejmując niniejszą decyzję uwzględniła wniosek Kasy o przeprowadzenie dowodu z dokumentu pt. Program postępowania naprawczego z września 2016 r. Jednakże dowód ten nie wnosi do sprawy żadnych nowych informacji dotyczących prowadzonego postępowania administracyjnego, o których Komisja nie byłaby poinformowana przez Kasę we wcześniejszej korespondencji. W ocenie Komisji przedstawiony przez Kasę dokument pozwala twierdzić, że podejmowane przez organy Kasy działania są nieefektywne i nie przyczyniają się do wzmocnienia kapitałowego Kasy i budowy stabilnego podmiotu. Wskazują również, że Kasa nie posiada długofalowej, zrównoważonej strategii funkcjonowania, a podejmowane działania restrukturyzacyjne w istotnym stopniu oparte zostały na wcześniej udzielonej [...] KSOK pomocy z Kasy Krajowej, która okazała się niewystarczająca dla wprowadzenia działań restrukturyzacyjnych pozwalających na wypracowywanie nadwyżek finansowych (zysków). Z uwagi na ponoszone straty, wynik finansowy [...] SKOK nie stanowi źródła zasilenia funduszy własnych i nie pozwala Kasie na budowę stabilnej instytucji, gwarantującej bezpieczeństwo środków pieniężnych gromadzonych przez jej członków. Wg stanu na koniec lipca 2016 r. bieżący wynik finansowy Kasy wyniósł (-) [...] tys. zł (w porównaniu do marca 2016 r. strata ta wzrosła o [...] tys. zł) przy poziomie strat z lat ubiegłych w wysokości [...] tys. zł. Komisja zwróciła również uwagę, że Kasa prowadzi różnego rodzaju działania naprawcze od stycznia 2013 roku, a więc od blisko 4 lat. Pomimo przedstawianych nowych opracowań (dotychczas 8 dokumentów zatytułowanych "Program postępowania naprawczego") rzeczywista sytuacja Kasy ulega systematycznemu pogorszeniu. Obecny poziom funduszy własnych Kasy wynika jedynie z otrzymanej pomocy z Kasy Krajowej oraz pozytywnej decyzji KNF dotyczącej zgody na zaliczenie do funduszy własnych Kasy kredytu w kwocie [...] tys. zł udzielonego na warunkach zobowiązania podporządkowanego, na podstawie umowy zawartej w dniu [...].07.2014 r. - w przypadku braku tej pomocy fundusze własne oraz współczynnik wypłacalności Kasy byłyby ujemne. Strona wnosiła też o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania A. K. - Prezesa Zarządu [...] SKOK oraz R. G. - Zastępcy kierownika Działu Monitoringu Kasy Krajowej, na okoliczność, iż nie zachodzi w Kasie groźba zaprzestania spłacania zobowiązań oraz na okoliczność działań naprawczych oraz wyznaczenie rozprawy administracyjnej celem przeprowadzenia tychże dowodów z przesłuchania strony i zeznań świadka. Komisja podejmując niniejszą decyzję postanowiła nie uwzględnić powyższego wniosku dowodowego [...] SKOK. Sytuacja ekonomiczno-finansowa Kasy ustalana jest na podstawie przekazywanej przez Zarząd [...] SKOK miesięcznej sprawozdawczości Kasy oraz na podstawie rocznych sprawozdań finansowych weryfikowanych przez niezależnych biegłych rewidentów zatrudnianych przez SKOK tj. dokumentów sporządzanych na podstawie ustawy o rachunkowości. Ocena ziszczenia się przesłanki, określonej w art. 73 ust. 1 ustawy o skok, dokonywana jest na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności przekazywanych przez [...] SKOK danych sprawozdawczych, a nie zeznań świadków. Pismem z dnia [...] października 2016 r. Rada Nadzorcza [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w [...], reprezentowana przez adwokata J. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: I. Przepisów postępowania tj. art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym w zw. z.: 1. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej oraz interesu społecznego, 2. art. 8 i art. 10 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z wymogami przedmiotowej ustawy i niewyjaśnienie skarżącej toku rozumowania oraz wnioskowania organu, w tym niewyjaśnienie powodów uznania, że w dacie wydania decyzji w [...] SKOK zachodziła groźba zaprzestania spłacania zobowiązań, uzasadniająca ustanowienie w Kasie zarządcy komisarycznego, a także nieudzielenie - mimo stosownego wniosku Kasy - wyjaśnienia w toku postępowania co do oceny przez organ nadzoru programu postępowania naprawczego Kasy i działań naprawczych, podejmowanych przez jej zarząd, co uniemożliwiło Kasie podjęcie w toku postępowania obrony swojego stanowiska, a w szczególności oddalenie wniosków o przesłuchanie Prezesa Zarządu Kasy oraz reprezentanta działu monitoringu Kasy Krajowej które to dowody mogły w istotny sposób przyczynić się do prawidłowej interpretacji przez organ nadzoru wynikających ze sprawozdawczości Kasy danych liczbowych i umożliwić właściwą ocenę tego czy w odniesieniu do [...] SKOK zachodzi groźba zaprzestania spłacania zobowiązań, co ma podstawowe znaczenie dla stwierdzenia istnienia w dacie wydania zakażonej decyzji przesłanek, o których mowa w art. 73 ust. 1 ustawy o SKOK; 3. art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niewykonanie ustawowego zobowiązania organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym bezzasadne oddalenie dowodów w sprawie, przedstawionych przez Kasę i Kasę Krajową, w szczególności wszystkich dowodów wskazanych w ostatecznych stanowiskach Kasy i Kasy Krajowej, zmierzających do wykazania aktualnej sytuacji ekonomiczno-finansowej [...] SKOK i skuteczności działań naprawczych podejmowanych przez jej Zarząd w toku realizacji sporządzonego przez niego Programu postępowania naprawczego (a więc okoliczności najistotniejszej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy) poprzez uznanie ich, jako niemających znaczenia w postępowaniu, a także całkowity brak uwzględnienia istotnej dla sprawy okoliczności, jaką stanowi znany organowi z urzędu fakt rozpoczęcia - przy wsparciu Kasy Krajowej - rekomendowanego i inicjowanego przez organ nadzoru procesu dobrowolnego połączenia [...] SKOK z inną Kasą, którego kontynuację uniemożliwia ustanowienie w [...] SKOK zarządcy komisarycznego; 4. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie błędnego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz niedostatecznie wskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których Organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zgłaszanym przez Kasę i Kasę Krajową, a także dowodom, w których posiadaniu był z urzędu, a które w istotny sposób wpływają na ocenę przesłanek wprowadzenia w Kasie zarządcy komisarycznego. II. Przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 73 ust. 1 ustawy o skok w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o skok, poprzez skorzystanie z przyznanego organowi, w tym przepisie, instrumentu prawnego wbrew jego ustawowemu celowi i wbrew treści art. 73 ust. 1 ustawy o skok. W konsekwencji, zaskarżona decyzja została wydana pomimo faktów wskazujących, że Zarząd Kasy, kierując jej bieżącą działalnością w sposób zapewniający jej stabilność finansową i zgodność z prawem, sporządził program postępowania naprawczego i zapewniał jego bieżącą realizację i aktualizację, a także podejmował celowe i efektywne działania naprawcze przy wsparciu Kasy Krajowej co powoduje, że kontynuowanie rozpoczętych przezeń działań naprawczych stanowiło rozwiązanie najbardziej optymalne z punktu widzenia bezpieczeństwa zgromadzonych w SKOK oszczędności jej członków i szans na trwałe ustabilizowanie sytuacji ekonomiczno-finansowej [...] SKOK. Organ bezzasadnie uznał, że ustanowienie w [...] SKOK Zarządcy komisarycznego może w jakimkolwiek stopniu zwiększyć szanse tej Kasy na ustabilizowanie jej sytuacji ekonomiczno- finansowej, podczas gdy wszelkie dane płynące z analizy skutków dotychczas wydanych decyzji o ustanowieniu w SKOK zarządcy komisarycznego wskazują na okoliczność, że zarządcy komisarycznemu jest znacznie trudniej osiągnąć powodzenie w realizacji Programu postępowania naprawczego SKOK aniżeli jej statutowym organom, działającym w warunkach zaufania pracowników i członków Kasy, solidarności w dążeniu do zachowania stworzonej przez nich spółdzielni jako samorządnego i niezależnego zrzeszenia podlegającego demokratycznemu kierownictwu jej członków oraz względnej stabilności, przede wszystkim z uwagi na to, że w tak małej kasie jak [...] SKOK koszty wynagrodzenia zarządcy komisarycznego oraz osób przybranych mu do pomocy przekraczają koszty zarządu ponoszone dotychczas przez [...] SKOK co najmniej kilkadziesiąt razy, co powoduje, że od chwili ustanowienia zarządcy komisarycznego koszty działalności Kasy, muszą istotne wzrosnąć a koszty zarządu zaczną stanowić istotną pozycję bilansową. Organ nie przedstawił też żadnych argumentów, mogących przemawiać za tym, że ustanowiony Zarządca komisaryczny będzie w stanie wnieść do działalności Kasy jakiekolwiek wartości w zakresie zarządzania jej działalnością w stosunku do tych, które oferował jej Zarząd dzięki znajomości funkcjonowania Kasy i posiadanemu zaufaniu jej członków; 2.art. 73 ust. 3 zdanie trzecie ustawy o skok w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o skok poprzez pominięcie wynikającej z niego normy i ustanowienie zarządcy komisarycznego w sytuacji, w której ustanowienie tego zarządcy będzie stanowiło czynnik uniemożliwiający rozpoczęty na podstawie wskazań organu nadzoru i według tego organu optymalny dla stabilności finansowej sektora proces restrukturyzacji Kasy poprzez jej dobrowolne połączenie z inną Kasą - należy zwrócić uwagę, że w myśl tego przepisu na zarządcę komisarycznego przechodzą kompetencje wszystkich organów Kasy z wyjątkiem zmiany jej statutu, podczas gdy w ocenie organu nadzoru, połączenie Kas wymaga dokonania takiej zmiany. W wyniku wydania zaskarżonej decyzji nie będzie więc możliwe przeprowadzenie restrukturyzacji [...] SKOK poprzez jej dobrowolne połączenie z inną kasą, w sytuacji gdy statutowe organy Kasy zostały zastąpione przez zarządcę komisarycznego; 3. art. 72a ustawy o skok poprzez jedynie pobieżne ustosunkowanie się do zaktualizowanego Programu postępowania naprawczego [...] SKOK z września 2016 r. dokonane dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co uniemożliwiło Zarządowi [...] SKOK uwzględnienie uwag Organu nadzoru oraz udzielenie wyjaśnień co do założeń Programu, co w istocie stanowi pominięcie wynikającej z art. 72a ustawy o skok normy wskazującej na to, że program postępowania naprawczego SKOK jest najistotniejszym instrumentem ustawowym, służącym realizacji celów nadzoru nad Kasami, to jest zapewnienia stabilności finansowej Kas i bezpieczeństwa zgromadzonych w Kasach oszczędności. Pismem z dnia [...] października 2016 r. skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła także Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo - Kredytowa, w S. reprezentowana przez adwokata J. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: I. Przepisów postępowania tj. art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym w związku z: 1. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu Kasy i jej członków, prowadzących wspólne przedsiębiorstwo na zasadzie spółdzielczego współdziałania oraz oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na danych sprawozdawczych Kasy, które zostały przez organ nadzoru nieprawidłowo i nieobiektywnie zinterpretowane w szczególności w wyniku zaniechania przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą i Kasę dowodów, zmierzających do zapewnienia organowi możliwości prawidłowej ich interpretacji, a także poprzez naruszenie zasady lojalności pomiędzy organem nadzoru w osobie Komisji Nadzoru Finansowego i Kasą Krajową jako podmiotem z mocy ustawy sprawującym funkcję stabilizacji finansowej Kas w sytuacji gdy Kasie Krajowej zostało powierzone i wykonywane przez nią - w bieżącej komunikacji z organem nadzoru - zadanie poszukiwania Kasy gotowej do połączenia się z [...] SKOK, a w okresie realizacji tego zadania ustanowiono w [...] SKOK zarządcę komisarycznego, uniemożliwiając proces dobrowolnego połączenia kas, 2. art. 8 i art. 10 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób który nadal, mimo otrzymania decyzji wraz z uzasadnieniem pozostaje dla skarżącej całkowicie niezrozumiały a zwłaszcza niewyjaśnienie powodów uznania, że w dacie wydania decyzji w [...] SKOK zachodziła groźba zaprzestania spłacania zobowiązań, uzasadniająca ustanowienie w Kasie zarządcy komisarycznego, a także nieudzielenie wyjaśnień co oceny Programu postępowania naprawczego Kasy, umożliwiających jego uzupełnienie w sposób zgodny z oczekiwaniami organu nadzoru. Należy podkreślić, iż z uwagi na niewielki rozmiar działalności [...] SKOK, rzetelność postępowania osób sprawujących funkcje w organach tej Kasy oraz brak w jej sytuacji ekonomicznej jakichkolwiek gwałtownych zjawisk, wymagających niezwłocznej reakcji nadzorczej nie istniały żadne wartości godne ochrony które przemawiałyby za zaniechaniem wnikliwego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i pozbawieniem strony rzeczywistej, merytorycznej możliwości obrony swych praw. Okoliczność, że postępowanie w sprawie toczyło się przez trzy lata nie zmienia oceny działania organu jako działania pospiesznego i nieprzemyślanego, podejmowanego na podstawie bardzo pobieżnej analizy materiału dowodowego sprawy, albowiem mimo długiego trwania postępowania organ nadzoru nie podjął w jego toku jakiejkolwiek czynności zmierzającej do - mimo stosownego wniosku Kasy - wyjaśnienia w toku postępowania co do oceny przez organ nadzoru Programu postępowania naprawczego Kasy i działań naprawczych, podejmowanych przez jej Zarząd, co uniemożliwiło Kasie podjęcie w toku postępowania obrony swojego stanowiska, a w szczególności oddalenie wniosków o przesłuchanie Prezesa Zarządu Kasy oraz reprezentanta Działu Monitoringu Kasy Krajowej które to dowody mogły w istotny sposób przyczynić się do prawidłowej interpretacji przez organ nadzoru wynikających ze sprawozdawczości Kasy danych liczbowych i umożliwić właściwą ocenę tego czy w odniesieniu do [...] SKOK zachodzi groźba zaprzestania spłacania zobowiązań, co ma podstawowe znaczenie dla stwierdzenia istnienia w dacie wydania zakażonej decyzji przesłanek, o których mowa w art. 73 ust. 1 ustawy o skok; 3. art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niewykonanie ustawowego zobowiązania organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym bezzasadne oddalenie dowodów w sprawie, przedstawionych przez Kasę i Kasę Krajową, w szczególności wszystkich dowodów wskazanych w ostatecznych stanowiskach Kasy i Kasy Krajowej, zmierzających do wykazania aktualnej sytuacji ekonomiczno-finansowej [...] SKOK i skuteczności działań naprawczych podejmowanych przez jej Zarząd w toku realizacji sporządzonego przez niego Programu postępowania naprawczego (a więc okoliczności najistotniejszej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy) poprzez uznanie ich, jako niemających znaczenia w postępowaniu, a także całkowity brak uwzględnienia istotnej dla sprawy okoliczności, jaką stanowi znany Organowi z urzędu fakt rozpoczęcia - przy wsparciu Kasy Krajowej - rekomendowanego i inicjowanego przez Organ nadzoru procesu dobrowolnego połączenia [...] SKOK z inną Kasą, którego kontynuację uniemożliwia ustanowienie w [...] SKOK zarządcy komisarycznego; 4. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie błędnego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz niedostatecznie wskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zgłaszanym przez Kasę i Kasę Krajową, a także dowodom, w których posiadaniu był z urzędu, a które w istotny sposób wpływają na ocenę przesłanek wprowadzenia w Kasie zarządcy komisarycznego. II. Przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 73 ust. 1 ustawy o SKOK w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o skok, poprzez skorzystanie z przyznanego organowi, w tym przepisie, instrumentu prawnego wbrew jego ustawowemu celowi i wbrew treści art. 73 ust. 1 ustawy o skok. W konsekwencji, zaskarżona decyzja została wydana pomimo faktów wskazujących, że Zarząd Kasy, kierując jej bieżącą działalnością w sposób zapewniający jej stabilność finansową i zgodność z prawem, sporządził program postępowania naprawczego i zapewniał jego bieżącą realizację i aktualizację, a także podejmował celowe i efektywne działania naprawcze przy wsparciu Kasy Krajowej co powoduje, że kontynuowanie rozpoczętych przezeń działań naprawczych stanowiło rozwiązanie najbardziej optymalne z punktu widzenia bezpieczeństwa zgromadzonych w SKOK oszczędności jej członków i szans na trwałe ustabilizowanie sytuacji ekonomiczno-finansowej [...] SKOK. Organ bezzasadnie uznał, że ustanowienie w [...] SKOK Zarządcy komisarycznego może w jakimkolwiek stopniu zwiększyć szanse tej Kasy na ustabilizowanie jej sytuacji ekonomiczno- finansowej, podczas gdy wszelkie dane płynące z analizy skutków dotychczas wydanych decyzji o ustanowieniu w SKOK zarządcy komisarycznego wskazują na okoliczność, że zarządcy komisarycznemu jest znacznie trudniej osiągnąć powodzenie w realizacji Programu postępowania naprawczego SKOK aniżeli jej statutowym organom, działającym w warunkach zaufania pracowników i członków Kasy, solidarności w dążeniu do zachowania stworzonej przez nich spółdzielni jako samorządnego i niezależnego zrzeszenia podlegającego demokratycznemu kierownictwu jej członków oraz względnej stabilności, przede wszystkim z uwagi na to, że w tak małej kasie jak [...] SKOK koszty wynagrodzenia zarządcy komisarycznego oraz osób przybranych mu do pomocy przekraczają koszty zarządu ponoszone dotychczas przez [...] SKOK co najmniej kilkadziesiąt razy, co powoduje, że od chwili ustanowienia zarządcy komisarycznego koszty działalności Kasy, muszą istotne wzrosnąć a koszty zarządu zaczną stanowić istotną pozycję bilansową. Organ nie przedstawił też żadnych argumentów, mogących przemawiać za tym, że ustanowiony Zarządca komisaryczny będzie w stanie wnieść do działalności Kasy jakiekolwiek wartości w zakresie zarządzania jej działalnością w stosunku do tych, które oferował jej Zarząd dzięki znajomości funkcjonowania Kasy i posiadanemu zaufaniu jej członków. 2.art. 73 ust. 3 zdanie trzecie ustawy o skok w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o skok poprzez pominięcie wynikającej z niego normy i ustanowienie zarządcy komisarycznego w sytuacji, w której ustanowienie tego zarządcy będzie stanowiło czynnik uniemożliwiający rozpoczęty na podstawie wskazań organu nadzoru i według tego organu optymalny dla stabilności finansowej sektora proces restrukturyzacji Kasy poprzez jej dobrowolne połączenie z inną Kasą - należy zwrócić uwagę, że w myśl tego przepisu na zarządcę komisarycznego przechodzą kompetencje wszystkich organów Kasy z wyjątkiem zmiany jej statutu, podczas gdy w ocenie Organu nadzoru, połączenie Kas wymaga dokonania takiej zmiany. W wyniku wydania zaskarżonej decyzji nie będzie więc możliwe przeprowadzenie restrukturyzacji [...] SKOK poprzez jej dobrowolne połączenie z inną kasą, w sytuacji gdy statutowe organy Kasy zostały zastąpione przez zarządcę komisarycznego; 3. art. 72a ustawy o SKOK poprzez jedynie pobieżne ustosunkowanie się do zaktualizowanego Programu postępowania naprawczego [...] SKOK z września 2016 r. dokonane dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co uniemożliwiło Zarządowi [...] SKOK uwzględnienie uwag organu nadzoru oraz udzielenie wyjaśnień co do założeń Programu, co w istocie stanowi pominięcie wynikającej z art. 72a ustawy o skok normy wskazującej na to, że program postępowania naprawczego SKOK jest najistotniejszym instrumentem ustawowym, służącym realizacji celów nadzoru nad Kasami, to jest zapewnienia stabilności finansowej Kas i bezpieczeństwa zgromadzonych w Kasach oszczędności. W uzasadnieniach obu skarg rozwinięto podniesione zarzuty, podkreślając że naruszenie przez KNF, wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i postępowania, spowodowało nieprawidłowe wydanie przez organ decyzji o wprowadzeniu zarządy komisarycznego w [...] SKOK, pomimo nieistnienia przesłanek, wskazanych w art. 73 ust. 1 ustawy o skok. Zgadzając się z twierdzeniem, iż sytuacja ekonomiczno-finansowa [...] SKOK na dzień ustanowienia Zarządcy komisarycznego jest trudna, strony nie zgodziły się ze stwierdzeniem, że zachodzi - choćby hipotetyczna, a tym bardziej realna - groźba zaprzestania spłacania przez [...] SKOK zobowiązań, ani ze stwierdzeniem, że sytuacja ta ulega stałemu pogorszeniu, ani też ze stwierdzeniem, że działania naprawcze podejmowane przez jej Zarząd, nie są efektywne ani, że pomoc stabilizacyjna Kasy Krajowej nie wpiera skutecznie efektywności tych działań. Za błędną uznano ocenę organu administracji, że działania Zarządu Kasy, wspierane przez Kasę Krajową, nie zapewniają bezpieczeństwa jej działalności finansowej. Wskazano, że organ nadzoru jest organem wyspecjalizowanym w sprawowaniu nadzoru nad instytucjami finansowymi, posiada więc wiedzę i doświadczenie oraz znajomość specyfiki takich działań naprawczych i możliwość dokonania obiektywnej oceny, zarówno tego, że w [...] SKOK nie zachodziła groźba zaprzestania spłacania zobowiązań jak i tego, że instrument nadzorczy w postaci. W ocenie skarżących stanowienia zarządcy komisarycznego nie może poprawić sytuacji tej Kasy, ani w żaden sposób nie przyczyni się do zapewnienia stabilności finansowej kasy i bezpieczeństwa zgromadzonych w niej oszczędności. Niezrozumiałe jest dla skarżących dlaczego organ administracji oddalił wszystkie wnioski dowodowe zgłoszone przez Kasę i Kasę Krajową, w szczególności w ostatecznych stanowiskach w sprawie, uznając, iż dowody te - zgłoszone na okoliczność ustalenia aktualnej sytuacji ekonomiczno-finansowej [...] SKOK oraz znaczenia i efektywności działań naprawczych podejmowanych przez jej Zarząd, a w szczególności założeń zaktualizowanego Programu postępowania naprawczego z września 2016 r. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania. Wydając zaskarżoną decyzję organ administracji sam uznał, iż jej podstawą czyni ustalenie, że w stosunku do [...] SKOK zachodzi groźba zaprzestania spłacania przez nią zobowiązań. Jak w takim razie można jednocześnie przyjmować, że ustalenie czy groźba taka zachodzi nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji uczynił podstawą wydania zaskarżonej decyzji dokumentację sprawozdawczą Kasy, nie dopuszczając do tego aby przedstawiciele Zarządu SKOK czy też przedstawiciele Kasy Krajowej mogli skomentować i wyjaśnić wynikające z tej dokumentacji dane sprawozdawcze. W tej sytuacji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że zachodzi groźba zaprzestania spłacania zobowiązań przez Kasę, poczynione bez wysłuchania reprezentantów [...] SKOK i Kasy Krajowej oraz bez przeprowadzenia wnioskowanych przez Stronę dowodów ma charakter dowolny. Niezwykle istotnym uchybieniem zaskarżonej decyzji jest także całkowite pominięcie wniosku Kasy o udzielenie wyjaśnień, niezbędnych do zajęcia przez nią ostatecznego stanowiska w sprawie, w szczególności brak przedstawienia Kasie przed wydaniem zaskarżonej decyzji zastrzeżeń Organu nadzoru do przedstawionej we wrześniu 2016 r. aktualizacji Programu postępowania naprawczego Kasy, które to naruszenie stanowi o pozbawieniu jej możliwości obrony w niniejszej sprawie. W ocenie skarżących KNF nie podjęła jakiejkolwiek komunikacji lub współpracy z Kasą w celu wypracowania koncepcji czy też harmonogramu restrukturyzacji Kasy, pomimo pełnej gotowości ze strony organów zarządzających i nadzorczych [...] SKOK. Postępowanie administracyjne, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone w sposób prowadzący do naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa, przy przyjętym z góry założeniu o braku znaczenia wyjaśnień strony, jej stanowiska w sprawie, a także założeniu o braku celowości prowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do zweryfikowania twierdzeń strony a w szczególności założeń Programu postępowania naprawczego, który stanowi najistotniejszy instrument sanacji Kasy opisany w ustawie o skok. Ponadto wprowadzenie zarządcy komisarycznego oznacza obciążenie [...] SKOK kosztami wynagrodzenia zarządcy w kwocie [...] zł miesięcznie oraz kosztami wynagrodzenia osób przybranych mu do pomocy, które na dzień złożenia niniejszej skargi można prognozować na nie mniejszą kwotę. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo - Kredytowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga Rady Nadzorczej [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w [...], jest nieuzasadniona. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została podjęta na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy o skok. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku powstania groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez kasę lub Kasę Krajową lub jeżeli zarząd kasy lub Kasy Krajowej nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b albo gdy realizacja tego programu okaże się nieskuteczna, Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. Ustanowienie zarządcy komisarycznego w kasie lub w Kasie Krajowej nie wpływa na organizację i sposób działania odpowiednio kasy lub Kasy Krajowej, z wyjątkiem zmian przewidzianych ustawą. Istotnym warunkiem z art. 73 ust. 1 ustawy o skok, uzasadniającym ustanowienie zarządcy komisarycznego, jest powstanie groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez kasę. Nie chodzi zatem o stwierdzenie, że fakt ten już zaistniał (tj., że już zaprzestano spłacania zobowiązań przez kasę) lecz wystarczającym jest stwierdzenie, że powstało zagrożenie tej niespłacalności. Należy przyjąć, że przesłanka "powstania groźby zaprzestania spłacania długów przez kasę" z art. 73 ust. 1 ustawy o skok jest tożsama z przesłanką "powstania niebezpieczeństwa niewypłacalności". Chodzi tutaj zatem o sytuację, kiedy to zobowiązania kasy (długi) przewyższają jej aktywa (por. W. Srokosz, Instytucje parabankowe w Polsce , Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2011). Ustanowienie zarządcy komisarycznego, o którym mowa w powyższym przepisie, ma służyć wprowadzeniu skutecznych działań naprawczych przede wszystkim w celu usunięcia realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa złożonych w kasie depozytów. W zaskarżonej decyzji organ dokonał oceny zaistnienia przesłanki określnej w art. 73 ust. 1 ustawy o skok, tj. groźby zaprzestania spłacania zobowiązań, celem stwierdzenia zasadności ustanowienia w [...] SKOK zarządcy komisarycznego. W ww. zakresie organ wskazał, że ze sprawozdawczości miesięcznej przekazywanej do KNF wynika, iż sytuacja Kasy jest trudna i ulega ciągłemu pogorszeniu. W wyniku analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Komisja stwierdziła, że nie tylko istnieje groźba zaprzestania kontynuacji działalności Kasy, którą można wywieść z opinii biegłego rewidenta wydanych do rocznych sprawozdań finansowych Kasy za 2013 r., 2014 r. i 2015 r., ale również pogarszającą się sytuację ekonomiczno-finansową [...] SKOK, co zwiększa ryzyko działalności Kasy. Z przekazywanych danych sprawozdawczych przez Kasę do KNF wynika, że Kasa ponosi straty z działalności, co wpływa na erozję funduszy własnych. Znacząca pomoc z Kasy Krajowej w formie pożyczki podporządkowanej i objęcia udziałów nadobowiązkowych nie spowodowała poprawy rentowności działania i stabilizacji sytuacji. Taka sytuacja w ocenie Komisji jest potwierdzeniem istnienia groźby zaprzestania spłacania zobowiązań. Działania podejmowane przez Zarząd Kasy są nieefektywne i nie przyczyniają się do stabilizacji Kasy, a jej sytuacja ekonomiczno-finansowa ulega trwałemu pogorszeniu. Zdaniem KNF z uwagi na ponoszone straty, wynik finansowy [...] SKOK nie stanowi źródła zasilenia funduszy własnych i nie pozwala Kasie na budowę stabilnej instytucji, gwarantującej bezpieczeństwo środków pieniężnych gromadzonych przez jej członków. Wg stanu na koniec lipca 2016 r. wynik finansowy Kasy wyniósł (-) [...] tys. zł (w porównaniu do marca 2016 r. strata ta wzrosła o [...] tys. zł) przy poziomie strat z lat ubiegłych w wysokości [...] tys. zł. Organ zauważył, że możliwość działania i rozwoju Kasy zależy nie tylko od jej zdolności do osiągania dodatnich wyników finansowych ale i od odpowiedniego zwrotu z aktywów. Wskazał, że środki płynne w [...] SKOK w wysokości [...] tys. zł stanowią 43% sumy aktywów, na których marża jest bliska zeru lub ujemna a jedynie około [...] mln zł przeznaczone zostało na działalność kredytową. Stabilne i trwałe zyski generowane z działalności podstawowej pozwoliłyby finansować rozwój działalności, zapewnić konkurencyjność działania, uzupełnić bądź pozyskać fundusze własne. Wypracowywane zyski powinny być przy tym wystarczające na pokrycie podejmowanego przez Kasę ryzyka. Jednakże [...] SKOK od grudnia 2014 r. generuje straty z działalności podstawowej i stan ten ma charakter trwały. W 2016 r. w porównaniu do czerwca 2015 r. nastąpił wzrost straty z działalności podstawowej o 55,63%. Na koniec lipca 2016 r. strata na działalności podstawowej wynosiła już [...] tys. zł. Bieżąca działalność [...] SKOK oraz jej pogarszające się wyniki finansowe wskazują na znaczną niestabilność sytuacji ekonomiczno-finansowej Kasy. Należy równocześnie zauważyć, że znacząca pomoc z Kasy Krajowej w formie objęcia udziałów nadobowiązkowych również nie pozwoliła na poprawę rentowności działalności i stabilizację sytuacji finansowej [...] SKOK. Zdaniem Sądu, sytuacja finansowa Kasy, która znajduje odzwierciedlenie w przeanalizowanych przez organ dokumentach i jest potwierdzeniem istnienia groźby zaprzestania spłacania zobowiązań, a to oznacza ziszczenie się przesłanki określonej w art. 73 ust. 1 ustawy o skok. Wykazane zaś powyższego, jako jednej z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy o skok, jest wystarczające do uzasadnienia decyzji o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. Wprawdzie Kasa prowadziła działania naprawcze, jednakże działania podejmowane w tym zakresie - na dzień wydania decyzji - były niewystarczające w stosunku do złej sytuacji ekonomiczno-finansowej Kasy. Ta zła sytuacja Kasy jest faktem, okolicznością obiektywną, która przekłada się wprost na bezpieczeństwo środków zgromadzonych w Kasie, a w związku z niedoborem funduszy własnych wpływała negatywnie na jej kondycję finansową, zagrażając kontynuacji działalności Kasy. Tymczasem działania, jakie podejmowane są w ramach programów naprawczych, przed ustanowieniem zarządcy komisarycznego, muszą wykazywać taką skuteczność, by nie tylko eliminowały w całości zagrożenie dla bezpieczeństwa złożonych depozytów, ale przede wszystkim, by usuwały na stałe ryzyko niedoboru aktywów kasy w stosunku do jej zobowiązań. Zatem skuteczność realizowanych programów naprawczych winna być mierzona nie tyle ich założeniami, ale realnymi efektami, które eliminują zarówno ryzyko zagrożeń, jak i wprowadzają bezpieczeństwo dla złożonych w kasie depozytów. Ryzyko zagrożeń zostaje wyeliminowane skutecznie dopiero wówczas, gdy aktywa kasy nie wykazują niedoboru w stosunku do jej zobowiązań. Plany i programy naprawcze muszą więc w praktyce wykazywać swą skuteczność, aby w następstwie ich realizacji nie doszło do podjęcia przez Komisję decyzji o ustanowieniu w kasie zarządcy komisarycznego. Reasumując przedstawione powyżej okoliczności faktyczne niewątpliwie świadczą o wystąpieniu realnej groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez Kasę i spełnieniu przesłanki wynikającej z art. 73 ust. 1 ww. ustawy o skok. Nie można wobec tego zgodzić się z zarzutami skarg, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego. KNF, jako organ władzy publicznej, działa na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), toteż Komisja zobowiązana jest wykorzystywać jedynie takie instrumenty nadzoru, które doprowadzą do osiągnięcia celów w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa środków zgromadzonych w Kasach i stabilności rynku finansowego, a podstawy ku temu zaistniały w niniejszej sprawie. Objęcie działalności Kas i Kasy Krajowej nadzorem publicznym, sprawowanym przez KNF, jest rozwiązaniem nie tylko dopuszczalnym, ale też uzasadnionym ze względu na przedmiot ochrony, jakim jest bezpieczeństwo depozytów gromadzonych na rachunkach Kas przez ich udziałowców. Ustanowienie nadzoru KNF nad działalnością Kas i Kasy Krajowej nie jest ograniczaniem działalności gospodarczej spółdzielczych kas oszczędnościowo - kredytowych, mieści się bowiem w kategorii "ważnego interesu publicznego", który uzasadnia ustawowe ograniczenia swobody działalności gospodarczej. Podejmując rozstrzygnięcie, organ nadzoru prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i ww. ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, nie wykraczając poza granice uznania administracyjnego (art. 73 ust. 1 ww. ustawy o skok). Podstawa prawna rozstrzygnięcia wynika z obowiązującego prawa materialnego, nie została więc naruszona zasada praworządności, określona w art. 6 k.p.a. Nie można też organowi zarzucić nierespektowania wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77, art. 75, art. 78 i art. 80 k.p.a.). Stan faktyczny sprawy, opisany w decyzji, nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona przez organ nadzoru argumentacja jest wyczerpująca. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji, która de facto zabezpiecza zarówno działalność samej Kasy, jak i bezpieczeństwo złożonych w niej depozytów, co ma doniosłe znaczenie prawne z punktu widzenia ochrony i stabilności rynku finansowego. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem KNF, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. W świetle ustaleń KNF, bezsporne jest, że Kasa popadała w coraz to gorszą sytuację, która to sytuacja realnie zagraża jej członkom (depozytariuszom pieniędzy ulokowanych w [...] SKOK). Należało zatem podjąć szybkie i skuteczne działania w celu zapobieżenia pogarszaniu się - i tak już złej - sytuacji Kasy. W takim stanie rzeczy, podjętą w sprawie decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego należy uznać za prawidłową, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd odrzucił skargę Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej z siedzibą w S., Po wniesieniu skargi, sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. W szczególności sąd bada, czy skargę wniósł podmiot określony w art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stosownie bowiem do treści art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast zgodnie z § 2 uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z powyższej regulacji prawnej wywieść należy, iż wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że postępowanie może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. Legitymacja skargowa jest zatem jednym z elementów przesądzających o dopuszczalności skargi. Oceniając wniesioną przez skarżącą skargę, należy uznać ją za niedopuszczalną z uwagi na brak po stronie skarżącej legitymacji skargowej. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy o skok. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku powstania groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez kasę lub Kasę Krajową lub jeżeli zarząd kasy lub Kasy Krajowej nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b albo gdy realizacja tego programu okaże się nieskuteczna, Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. W myśl art. 73 ust. 6 ustawy o skok, od decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 1 tej ustawy, rada nadzorcza kasy lub Kasy Krajowej może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia decyzji. W myśl art. 50 § 2 p.p.s.a. prawo dopuszcza podmiotowe określenie podstaw skargi w drodze ustaw szczególnych. Taką normą o walorze lex specialis jest art. 73 ust. 6 ustawy o skok. Przepis ten, określa tryb zainicjowania przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięć Komisji Nadzoru Finansowego, wydanych w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy o skok, przez sąd administracyjny, wskazując, iż podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego jest wyłącznie rada nadzorcza kasy lub Kasy Krajowej dla której ustanowiono zarządcę komisarycznego. W ocenie Sądu, ustawodawca, mając na uwadze potrzebę ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, celowo ograniczył krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi. Stosując to ograniczenie pozbawił inne organy kasy i Kasy Krajowej dla której ustanowiono zarządcę komisarycznego oraz organy innej spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej uprawnienia do zaskarżenia tego typu decyzji. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie, podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzje o ustanowieniu zarządcy komisarycznego [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej jest wyłącznie Rada Nadzorcza [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej. Zważywszy, że istnienie uprawnienia do złożenia skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, a skarżąca takiej legitymacji nie posiada, wniesioną przez nią skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku.