VI SA/Wa 18/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Asesor WSA Łukasz Jarocki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 27 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej [...] S.A. z siedzibą w P. kwotę 7 243 (siedem tysięcy dwieście czterdzieści trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ") decyzją z 27 października 2023 r. nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023r. poz. 775; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 4 pkt 1, pkt 23, art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.; dalej: "u.d.p."), uchwały nr 465/XXIII/04 Rady Miasta P. z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego na terenie miasta P. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 29 kwietnia 2004r. Nr 100, poz. 2457 ze zm.; dalej: "uchwałą nr 465/XIII/04"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez O. S.A.z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca", "spółka" lub "strona") od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej: "organ I instancji") z 19 lipca 2023 r. nr 4/23/k w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 180 856,50 zł za zajęcie pasa drogowego ul. C. w P. poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, uchyliło decyzję organu I instancji w części sentencji posiadającej brzmienie: "wymierzam [...] O. S.A. karę pieniężną" i w tym zakresie orzekło: "wymierzam O. S.A. karę pieniężną". Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 4 października 2017 r. pracownik Miejskiego Zarządu Dróg w P. przeprowadził kontrolę, w wyniku której stwierdził obecność części reklamy o treści "O. [...] S.A." w pasie drogowym ulicy C. w P.. Z kontroli sporządzono notatkę służbową, do której załączono dokumentację fotograficzną. Pismem z 4 października 2017 r. organ I instancji zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. C. w P. poprzez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi części reklamy o treści "O. [...] S.A.". Ponadto zawiadomił skarżącą o planowanym przeprowadzeniu dowodu z oględzin na okoliczność potwierdzenia obecności reklamy w pasie drogowym ul. C. w P.. Wezwano również stronę do złożenia wyjaśnień w niniejszej sprawie oraz: – doręczenia zgody na lokalizację części przedmiotowej reklamy w pasie drogowym ul. C. (na działce o nr ewid. [...]); – doręczenia pozwolenia na budowę obiektu umieszczonego w pasie drogowym lub o zgłoszeniu budowy lub przeprowadzonych robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z ustawą Prawo budowlane oraz projektu technicznego reklamy. W dniach 10 i 13 października 2017 r. pracownicy Miejskiego Zarządu Dróg w P. przeprowadzili kolejne kontrole, w wyniku których potwierdzono obecność części reklamy o treści "O. [...] S.A." w pasie drogowym ulicy C. w P.. Pismem z 11 października 2017 r. spółka wskazała, że postępowanie sądowo-administracyjne w tożsamej sprawie dotyczącej zajęcia pasa drogowego w okresie od 19 grudnia 2000 r. do 17 listopada 2014 r. nie zakończyło się jeszcze, w związku z czym zdaniem skarżącej aktualnie wszczęte postępowanie powinno zostać zawieszone. Ponadto skarżąca podkreśliła, że oba postępowania dotyczą tej samej inwestycji, a materiał dowodowy w zakresie procesu inwestycyjnego (w tym pozwolenie na budowę) oraz zgody na lokalizację części masztu w pasie drogowym został już zgromadzony przez organ. Spółka przedstawiła swoje stanowisko w tej kwestii w odwołaniach od decyzji do SKO w P. oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W dniu 24 października 2017 r., pracownik Miejskiego Zarządu Dróg w P., w obecności pełnomocnika spółki, przeprowadził oględziny pasa drogowego ul. C. w P.. W wyniku oględzin ustalono, że przedmiotowa reklama została usunięta, co zostało potwierdzone protokołem (podpisanym przez uczestników) oraz dokumentacją fotograficzną. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, spółka poinformowała, że budowla w charakterze reklamy posadowionej przy ul. C. 7 w P. została usunięta w dniu 19 października 2017 r. Postanowieniem z 4 grudnia 2017 r. Prezydent Miasta P. uzupełnił materiał dowodowy w sprawie o następujące dokumenty: 1) protokół wznowienia znaków granicznych wraz z opinią techniczną z 23 czerwca 2014 r. uprawnionego geodety; 2) uchwałę 262/111/99 Zarządu Miasta P. z dnia 8 kwietnia 1999 r. w sprawie: określenia granic stref miasta, w których pobierana będzie opłata za umieszczenie obiektu handlowego i usługowego lub reklamy w pasie drogowym dróg będących w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w P. wraz z załącznikiem; 3) uchwałę 428/XIX/99 Rady Miasta P. z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii dróg gminnych; 4) zawiadomienie z 1 września 2000 r. o przystąpieniu do robót budowlanych polegających na: Modernizacja budynku Centrum Administracyjnego – Maszty Reklamowe - zad. inw. 10911 na nieruchomości położonej w P., ul. C. 7 nr ewid. gruntu [...]; 5) oświadczenie kierownika robót elektrycznych; 6) oświadczenie kierownika budowy; 7) oświadczenie inspektora nadzoru branży elektrycznej; 8) decyzję nr [...] z dnia 26 lipca 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla [...] O. S.A.P. ul. C. masztu reklamowego z przyłączem elektrycznym, zlokalizowanego w P. przy ul. C., na działce nr [...]; 9) mapę w skali 1:250 – projekt zagospodarowania działki P. ul. C. z naniesioną lokalizacją słupa reklamowego; 10) projekt oznakowania centrum administracyjnego [...] O. S.A.w P. przy ul. C. – Maszt Reklamowy; 11) upoważnienie firmy W. Sp. z o.o. Ł. ul. [...] do występowania w imieniu [...] O. o uzyskanie "Decyzji pozwolenia na budowę" oraz czynienia uzgodnień w zakresie wykonywanych prac projektowych; 12) zaświadczenie z Sądu Rejonowego w P. VI Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 24 lutego 2000 r. w sprawie regulacji działek wraz z załącznikiem; 13) decyzję nr [...] z dnia 14 czerwca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: dobudowa skrzydła południowego do istniejącego zespołu budowli Centrum Administracyjnego, modernizacja kina, maszt reklamowy oraz przebudowa sieci: teletechnicznej, energetycznej, wody gospodarczej i p.poż., w P. przy ulicy C. wraz z załącznikami tj.: wizualizacją reklamy (fotografia) oraz 2 szt. mapy w skali 1:250 - projekt zagospodarowania działki P. ul. C. z naniesioną lokalizacją elementu reklamowego oraz zaznaczoną granicę terenu objętego decyzją; 14) pismo z 17 października 2014 r. wskazujące, że powierzchnia i treść pylonu znajdującego się przed budynkiem Centrum Administracji przy ul. C. w P. były niezmienne; 15) dziennik budowy nr [...] z 5 września 2000 r. obiektu budowlanego: Modernizacja bud. Centrum Administr. - maszty reklamowe – P. C. ; 16) dziennik budowy - część II nr 416/00 z 5 września 2000 r. obiektu budowlanego: Modernizacja bud. Centrum Administr. - maszty reklamowe - P. C. ; 17) pismo z 28 września 2001 r., znak: [...] dotyczące Modernizacji Centrum Administracyjnego - zadanie nr [...] przekazujące odbitki planu powykonawczego o nr 48-46 i 46-46 wraz z załącznikiem - mapa w skali 1:250; 18) protokół nr [...] z 26 lutego 2001 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji inwestycji Zad. inw. [...] "Modernizacja budynku Centrum Administr." Zakres: modernizacja kina-zgodnie z zał. 1; 19) zawiadomienie z 13 lutego 2000 r. nr [...] w związku z zakończeniem robót inwestycyjnych zadania inwestycyjnego nr 10911 "Modernizacja budynku Centrum Administracyjnego" w zakresie modernizacji kina; zadania inwestycyjnego nr [...] "Budowa masztów z logo firmy przed budynkiem [...] oraz napisów informacyjnych z logo na budynku [...]" w zakresie: budowy masztów z logo firmy przed budynkiem [..]; 20) decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 19 października 2001 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie skrzydła południowego zespołu Centrum Administracyjnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą; 21) wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów Zakładu Produkcyjnego [...] O. Spółka Akcyjna w P. wraz z terenami przyległymi, położonych w granicach administracyjnych miasta P., podjętego uchwałą nr 299/X\/I/03 Rady Miasta P. z 28 października 2003 r.; 22) mapę zasadniczą wskazującą, że inwestycja realizowana jest na działce nr 16, której właścicielem jest Skarb Państwa, a wieczystym użytkownikiem [...] O. SA zarejestrowana w księdze wieczystej nr: [...] złożonej przez Sąd Rejonowy w P. oraz potwierdzająca zgodność danych zawartych na mapie ze stanem faktycznym według stanu na dzień 11 września 2001 r.; 23) załącznik do decyzji z 14 czerwca 2000 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 24) decyzję z 26 lipca 2000 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę, na działce nr 16; 25) projekt oznakowania centrum administracyjnego – projekt masztu reklamowego; 26) przyjęcie zgłoszenia z 6 października 2011 r. nr: [...], które strona niniejszego postępowania otrzymała do wiadomości w dniu 7 października 2011 r.; 27) mapę zasadniczą w skali 1:500 przedstawiającą m. in. granice działki [...] obręb [...] graniczącej z działką nr [...] obręb [...] (stanowiącej pas drogowy drogi publicznej, tj. ulicy C.) wskazująca kolizję umieszczonej w pasie drogowym części reklamy z liniami granicznymi pasa drogowego ulicy C. w P.; 28) pismo Wydziału Geodezji Urzędu Miasta P. z 29 września 2016 r. nr [...] dotyczące przebiegu granic własności i wielkości obszaru działki położonej w P. przy ul. C. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] wskazujące, że na przestrzeni lat 1985-2016 w/w działka nie zmieniała granic; 29) wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] – obręb [...] i wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:2000; 30) dokument geodezyjny z bazy danych wchodzący w skład systemu informacji o terenie; 31) pismo Wydziału Geodezji Urzędu Miasta P. z 10 maja 2017 r. nr [...] w zakresie dokumentu potwierdzającego datę geodezyjnego wydzielenia działki o nr ewid. gr. [...] pod pas drogowy informujące, iż przedmiotowa działka powstała z działki nr [...] w związku z powiększeniem strefy ochronnej dla M. w P.. Przedmiotowe dane zostały wpisane i zaewidencjonowane w operacie Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w P. w dniu 30 grudnia 1985 r. za numerem [...]. W dniu 8 stycznia 2018 r. pełnomocnik spółki zapoznał się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie. Decyzją 2 marca 2018 r. nr 3/18/k Prezydent Miasta P. wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 180 856,50 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządy drogi poprzez umieszczenie w nim części reklamy o powierzchni 11,3 m² w okresie od 18 listopada 2014 r. do 19 października 2017 r., tj. przez 1067 dni. W dniu 15 marca 2018 r. spółka złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji z 2 marca 2018 r. zarzucając w szczególności nieuwzględnienie art. 38 ust. 1 u.d.p., naruszenie art. 4 pkt 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wybudowania masztu wizualizacyjnego), a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., polegające na wadliwej i dowolnej ocenie zebranych w sprawie dowodów bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz naruszenie słusznego interesu strony postępowania. Ponadto skarżąca zarzuciła uchybienie przepisom ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: "o.p."), poprzez nieuwzględnienie przepisów Działu III ustawy, dotyczących przedawnienia, tj. art. 68 w zw. z art. 2 § 2 ustawy. Postanowieniem z 4 czerwca 2018 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 97 w zw. z art. 101 § 1 k.p.a., SKO z urzędu zawiesiło postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta P. z 2 marca 2018 r. do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1943/17) z uwagi na fakt, że przedmiotem obu postępowań (tj. sądowo administracyjnego przed NSA oraz administracyjnego przed SKO) jest tożsamy nośnik reklamowy. Następnie postanowieniem z 30 czerwca 2022 r. nr [...], SKO podjęło z urzędu ww. postępowanie odwoławcze w związku z ustąpieniem przyczyny określonej w art. 97 § 2 k.p.a. ("Gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony."). Decyzją z 15 września 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy, między innymi, przywołał treść wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 22/21) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2022 r. (sygn. akt II GSK 1098/21). Wyroki te wskazywały, że w sprawie dotyczącej tego samego masztu reklamowego (lecz innego okresu zajęcia pasa drogowego) organy nie ustaliły w sposób prawidłowy faktycznych granic pasa drogowego ul. C.. W aktach sprawy brakowało dowodów na to, że w dniu 1 września 2000 r. (wskazanym przez organ jako dzień zajęcia pasa drogowego przez reklamę) sporny pas gruntu był użytkowany jako droga i spełniał warunki techniczne, jakie winny być spełnione przez drogę gminną. Ponadto, brakowało wypisu z rejestru gruntów na dzień zajęcia przez skarżącą pasa drogi. Z uwagi na podobieństwo materiału dowodowego w obu sprawach, SKO wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien uwzględnić wytyczne przywołane w uzasadnieniu decyzji. Decyzją z 29 grudnia 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta P. wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 180 856,50 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządy drogi poprzez umieszczenie w nim części reklamy o powierzchni 11,3 m² w okresie od 18 listopada 2014 r. do 19 października 2017 r., tj. przez 1067 dni. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez spółkę, SKO uchyliło zaskarżoną decyzję z 29 grudnia 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO podkreśliło, że Prezydent Miasta P., wydając zaskarżoną decyzję, nie uzupełnił materiału dowodowego, który został uznany za niewystarczający w świetle wcześniejszej decyzji SKO z 15 września 2022 r. oraz wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 22/21) i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2022 r. (sygn. akt II GSK 1098/21). Organ odwoławczy stwierdził, że nieuzupełnienie braków w dokumentacji oznacza, że materiał dowodowy w dalszym ciągu jest niewystarczający do właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Postanowieniem z 5 czerwca 2023 r. organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy w sprawie o: 1) zlecenie z 3 marca 2023 r. nr [...] (zlecenie uprawnionemu geodecie wykonania mapy inwentaryzacyjnej części pasa drogowego ulicy C. w P.); 2) mapę do celów prawnych w skali 1:500 i w skali 1:1000 położenia ul. C. obręb: [...], działka nr [...], [...] wraz z oświadczeniem geodety uprawnionego z 6 marca 2023 r.; 3) mapę ewidencji gruntów obręb 13 m. P. w skali 1:5000 L. ks.rob. 2/90 P., styczeń 1990 (szkic identyfikacji punktów granicznych) wraz z oświadczeniem geodety uprawnionego z 6 marca 2023 r.; 4) pismo z 14 marca 2023 r. nr [...] o wydanie wypisu z operatu ewidencyjnego dla działki nr [...] obręb [...] w P.; 5) pismo kierownika Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 20 marca 2023 r. - nr [...]; 6) pismo z 23 marca 2023 r. nr [...] o wydanie zaświadczenia według stanu na dzień 19 grudnia 2000 r. dla działki nr [...] obręb [...]; 7) Zaświadczenie z 31 marca 2023 r. nr [...] Geodety Miasta P. – rejestr gruntów wg stanu na dzień 19 grudnia 2000 r. działki nr [...] obręb nr [...] m. P.; 8) uchwałę nr 428/XIX/99 Rady Miasta P. z 23 listopada 1999 r. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii dróg gminnych wraz z załącznikiem do uchwały – wykaz dróg publicznych w mieście P. zaliczonych do dróg gminnych (brak załącznika graficznego przebiegu dróg gminnych). Decyzją z 19 lipca 2023 r. nr [...] wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 180 856,50 zł za zajęcie pasa drogowego ul. C. w P. bez zezwolenia zarządy drogi poprzez umieszczenie w nim części reklamy o powierzchni 11,3 m² w okresie od 18 listopada 2014 r. do 19 października 2017 r., tj. przez 1067 dni. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 u.d.p., art. 104 k.p.a., uchwałę nr 465/XIII/04 zmieniona uchwałą nr 510/XXVI/04 z 25 maja 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 168, poz. 4318 z 9 lipca 2004 r.), uchwałą nr 129/IX/11 Rady Miasta P. z dnia 19 kwietnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 80 poz. 2566 z 18 maja 2011 r.), uchwałą nr 195/XIII/2011 Rady Miasta P. z 30 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 171 poz. 5388 z 19 września 2011 r.), uchwałą nr 216/XV/2011 Rady Miasta P. z 27 września 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 191 poz. 5802 z 19 października 2011 r.), uchwałą nr 16/XV/2011 Rady Miasta P. z 27 września 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 191 poz. 5802 z 19 października 2011 r.), uchwałą nr 237/XVI/2011 Rady Miasta P. z 25 października 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 219 poz. 6663 z 30 listopada 2011 r.), uchwałą nr 377/XXIII/2012 Rady Miasta P. z 24 kwietnia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 28 maja 2012 r., poz. 4357), uchwałą nr 453/XXVII/2012 Rady Miasta P. z 25 września 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego poz. 6786 z 8 października 2012 r.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji obszernie opisał przebieg postępowania m.in. z uwzględnieniem zebranego materiału dowodowego, wcześniej wydanych w sprawie decyzji oraz zapadłych wyroków sądów administracyjnych. W ocenie Prezydenta Miasta P. spółka w okresie od 18 listopada 2014 r. do 19 października 2017 r. (tj. 1067 dni) umieściła w pasie drogowym ul. C. w P. część reklamy o powierzchni 11,3 m² bez wymaganego pozwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z przytoczonymi w uzasadnieniu obliczeniami, łączna wysokość wymierzonej kary pieniężnej została określona na 180 856,50 zł. Pismem z 31 lipca 2023 r. spółka złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji z 19 lipca 2023 r. zarzucając w szczególności nieuwzględnienie art. 38 ust. 1 u.d.p. (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), naruszenie art. 4 pkt 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wybudowania masztu wizualizacyjnego), a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., polegające na wadliwej i dowolnej ocenie zebranych w sprawie dowodów bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz naruszenia słusznego interesu strony postępowania. Ponadto skarżąca zarzuciła uchybienie przepisom o.p., poprzez nieuwzględnienie przepisów Działu III ustawy, dotyczących przedawnienia, tj. art. 68 w zw. z art. 2 § 2 ustawy. Decyzją z 27 października 2023 r., SKO uchyliło decyzję organu I instancji z 19 lipca 2023 r. w części sentencji posiadającej brzmienie "wymierzam [...] O. S.A. karę pieniężną" i w tym zakresie orzekło: "wymierzam O. S.A. karę pieniężną". W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że organ I instancji prawidłowo ustalił fakt zajęcia pasa drogowego przez spółkę, jak również okres i powierzchnię tego zajęcia, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto, organ podkreślił, że zgodnie z informacją zamieszczoną w Krajowym Rejestrze Sądowym, w dniu 3 lipca 2023 r. nastąpiła zmiana nazwy spółki. Dlatego SKO było zobligowane uchylić zaskarżoną decyzję w części określającej adresata decyzji, wskazując poprawną nazwę spółki. Pismem z 6 grudnia 2023 r. spółka zaskarżyła w całości decyzję SKO z 27 października 2023 r. . zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy tj.: 1. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób wewnętrznie sprzeczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie, czy w niniejszej sprawie do oceny zachowania skarżącej organ odwoławczy zastosował przepisy określające przesłanki nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (i) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (nałożenia sankcji), (ii) w brzmieniu obowiązującym w dacie ukończenia przez skarżącą budowy masztu zajmującego w części działkę ewid. nr 15, stanowiącą własność Gminy Miasta P. (co nastąpiło w 2000 r.), czy też (iii) w brzmieniu z innej daty oraz jakie stanowisko zajął organ odnośnie przedawnienia naliczania kary administracyjnej; co narusza zasady sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej określone w ww. przepisie, bowiem uniemożliwia poznanie rzeczywistych motywów, jakimi kierował się organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji, jednocześnie uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd administracyjny, a zatem powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie art. 40d ust. 3 u.d.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się przyjęciem, że przepis ten reguluje przedawnienie nakładania kar administracyjnych za zajęcie pasa drogowego; podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że wyżej wskazany przepis reguluje terminy przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, natomiast u.d.p. nie zawiera przepisów regulujących termin przedawnienia nałożenia tej kary; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nałożenia kary pieniężnej na skarżącą pomimo upływu terminów przedawnienia nakładania tej kary; 3. naruszenie art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów, w sytuacji gdy żadne przepisy odrębne nie regulują kwestii przedawnienia możliwości nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a w konsekwencji do ustalenia terminu i przesłanek przedawnienia możliwości nałożenia tej kary winny mieć zastosowanie ww. przepisy Działu IVa k.p.a., podczas gdy właściwe zastosowanie ww. przepisów powinno prowadzić do przyjęcia, że wobec upływu pięcioletniego terminu przedawnienia umożliwiającego nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, wynikającego z art. 189g § 1 k.p.a., możliwość wydania decyzji wymierzającej karę za naruszenia mające miejsce w okresie od 18 listopada 2014 r. do 19 października 2017 r. uległa przedawnieniu, a zatem powyższe naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; 4. naruszenie art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 2 i art. 3 pkt 3 lit. c) o.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez niezastosowanie tych przepisów, ewentualnie poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się przyjęciem, że możliwość nałożenia kary w niniejszej sprawie nie uległa przedawnieniu, podczas gdy w sprawie znajdował odpowiednio zastosowanie termin przedawnienia wynikający żart. 68 § 1 o.p., a więc możliwość nałożenia kary w niniejszej sprawie nie uległa przedawnieniu; naruszenie to miało wynik na wpływ sprawy, gdyż skutkowało nałożeniem na skarżącą kary administracyjnej, która w momencie jej nakładania była przedawniona; zarzut ten skarżąca stawia na wypadek przyjęcia, że zarzut nr 3 nie jest zasadny, tj. w sprawie nie znajduje zastosowania termin przedawnienia z art. 189 g § 1 k.p.a; 5. naruszenie art. 4 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 39 u.d.p. w zw. z art. 34 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie ukończenia przez skarżącą budowy masztu, poprzez brak ich zastosowania lub ewentualnie poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uznaniem, że granice pasa drogowego stanowią granice działki ewidencyjnej, a w konsekwencji, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia skarżącej kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego ulicy C. 7 w P. (dz. ewid. nr [...]), podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do przyjęcia, że pojęcia "działki ewidencyjnej" oraz "pasa drogowego" to pojęcia o odrębnym znaczeniu, a w konsekwencji w niniejszej sprawie należy ustalić granice pasa drogowego według stanu na dzień 19 grudnia 2000 r. (datę posadowienia masztu), czego organ nie uczynił, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do błędnego i niezasadnego przypisania skarżącej odpowiedzialności za zajęcie pasa drogi publicznej bez zezwolenia; 6. naruszenie art. 40 ust. 4 i 7 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie ukończenia przez skarżącą budowy masztu w zw. z § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 1986 nr 6 poz. 33, dalej jako: "rozporządzenie z 1986 r.") w brzmieniu obowiązującym w dacie ukończenia przez skarżącą budowy masztu, a także art. 2 Konstytucji RP, poprzez brak ich zastosowania lub ewentualnie poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia skarżącej kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego ulicy C. w P. (dz. ewid. nr [...]); podczas gdy z uwagi na ukończenie przez skarżącą ww. budowy w 2000 r., niniejsza sprawa powinna być oceniana według przepisów z tej daty, które są względniejsze dla skarżącej, a które łączą możliwość nałożenia kary administracyjnej ze spełnieniem przesłanki "samowolności" zajęcia pasa drogowego; niezależnie od tego zaskarżona decyzja narusza także art. 189c k.p.a. i art. 7a § 1 k.p.a., zaś właściwe zastosowanie ww. przepisów powinno prowadzić do przyjęcia, że nie została spełniona przesłanka "samowolności" zajęcia pasa drogowego, a tym samym brak jest podstaw do nałożenia kary administracyjnej na skarżącą, a zatem powyższe naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; 7. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 6, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a także z naruszeniem zasady praworządności i zasady zaufania do władzy publicznej, a w konsekwencji brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co przejawia się w: (i) nieustaleniu rzeczywistego przebiegu pasa drogowego ul. C. w P. m.in. z uwagi na oparcie się przez organy na dokumentach geodezyjnych dowodzących wyłącznie przebiegu granic działki ewid. nr 15, błędnie utożsamiających granice prawa własności nieruchomości z granicami pasa drogowego; (ii) wadliwym rozważeniu i ustaleniu przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych niezbędnych do ustalenia braku spełnienia przesłanki "samowolności" zajęcia pasa drogowego przez skarżącą, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe ustalenie ww. okoliczności i wyciągnięcie z nich należytych wniosków powinno skutkować przyjęciem, że skarżąca nie zajęła pasa drogowego, a nawet gdyby przyjąć, że doszło do zajęcia pasa drogowego, to przesłanka "samowolności" zajęcia pasa nie została spełniona; 8. naruszenie art. 189c k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z uchwałą nr 465/XXIlI/04 (jej załącznik nr 1, poz. 3) w zw. z § 10a ust. 3 rozporządzenia z 1986 r., poprzez niezasadne zastosowanie wobec Skarżącej stawki wynoszącej 1,50 zł/1m²/1 dzień naruszenia, podczas gdy zgodnie z regułą intertemporalną lex mitior, dla całego okresu zajęcia przez skarżącą pasa drogowego jako prawo względniejsze zastosować należało stawkę obowiązującą w dniu zajęcia pasa, tj. 19 grudnia 2000 r. (w wysokości 0,60 zł/1m²/1 dzień naruszenia), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do istotnego zawyżenia naliczonej przez organy kary administracyjnej; 9. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały wydanie decyzji uchylającej decyzję I instancji i umarzającej postępowanie w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego za okres od 18 listopada 2014 r. do 19 października 2017 r. jako bezprzedmiotowego; Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości przez SKO w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W przypadku gdyby wniosek ten nie został uwzględniony, spółka wniosła o: 1) uchylenie przez Sąd w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. a) w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. oraz umorzenie w tym zakresie postępowania z uwagi na przedawnienie nałożenia kary administracyjnej, 2) ewentualnie, w razie niepodzielenie przez Sąd wniosku z pkt 1, spółka wnosi o uchylenie przez Sąd w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a; 3) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie zarówno skarżąca jak i organ wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wobec tego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga złożona w tej sprawie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (por. wyroki NSA: z 27 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 3071/18 oraz z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1668/17). Organ odwoławczy, orzekający na niekorzyść strony, zobowiązany jest do sporządzenia uzasadnienia w sposób wyjątkowo staranny, tak aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów. Uzasadnienie, które pomija zasadnicze przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji w ten sposób, że nie podaje ich wykładni i nie wyjaśnia powiązania tych norm z pozostałymi powołanymi w decyzji oraz nie rozprawia się z zasadniczymi dla wyniku sprawy argumentami strony jest uzasadnieniem wadliwym, naruszającym zarówno art. 107 § 3 k.p.a., jak też art. 11 tej ustawy (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r. sygn. akt II GSK 346/15). Uzasadnienie prawne decyzji to wywód prawniczy odzwierciedlający proces myślowy ustalenia konsekwencji stosowanej normy prawa administracyjnego w związku z określoną sytuacją faktyczną i prawną. Zasadniczym jego celem powinno być wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest wynikiem poprawnego logicznie stosowania normy prawa administracyjnego przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem (por. wyrok NSA z 18 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2900/15). Dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie odnośnie do jej uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2610/11). W ocenie Sądu, zarzut nr 1 sformułowany w skardze dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest zasadny, chociaż z innych względów niż podnosi skarżąca. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta Miasta P., w części dotyczącej nałożenia na spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. C. w P., w okresie od 18 listopada 2014 r. do 19 października 2017 r., tj. przez 1067 dni. Pomimo że w tym okresie nie doszło do zasadniczych zmian przepisów prawa materialnego, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to nastąpiła istotna zmiana przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wprowadzająca Dział IVa Administracyjne kary pieniężne. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powinien rozważyć i odnieść się do kwestii, czy w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 189c oraz art. 189g § 1 k.p.a., co potencjalnie miałoby wpływ na wynik sprawy. Sąd nie przesądza o zastosowaniu tych przepisów, jednak zwraca uwagę, że w innej sprawie o zbliżonych okolicznościach, rozstrzygniętej prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 22 lutego 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 22/21), a następnie wyrokiem NSA z 4 lutego 2022 r. (sygn. akt II GSK 1098/21), zobowiązano organ m.in. do stosowania nowej ustawy, chyba, że poprzednio obowiązujące przepisy prawa okażą się względniejsze dla strony (zasada wynikająca z art. 189c k.p.a.). Co prawda organ nie jest związany tymi wyrokami na podstawie art. 153 p.p.s.a., jednak z uwagi na zbliżone okoliczności sprawy (ten sam maszt reklamowy) oraz zarzuty zawarte w skardze, powinien rozważyć tę kwestię i odnieść się do niej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdza również, że materiał dowodowy umożliwiał ustalenie granic pasa drogowego ul. C. w P. za okres, za który nałożono karę pieniężną, tj. od 18 listopada 2014 r. do 19 października 2017 r. Zgodnie z uchwałą nr 428/XIX/99 z 23 listopada 1999 r., która weszła w życie z dniem podjęcia (§ 6), ul. C. w P. została zaliczona do kategorii dróg gminnych, ponieważ jest wymieniona w załączniku nr 1 w wierszu lp. 30 (§ 1). Jednocześnie, na mocy § 2, nie może być traktowana jako droga wewnętrzna. Co prawda brak jest załącznika graficznego, który zgodnie z § 3 tej uchwały powinien określać przebieg dróg gminnych, jednak z mapy ewidencyjnej gruntów w skali 1:5000 ze stycznia 1990 r. (obręb 13, arkusz nr 1, m. P.) wynika, że pas drogi ul. C. pokrywa się z działką nr ewid. 15. Ponadto, uprawniony geodeta w oświadczeniu z 6 marca 2023 r. stwierdził opierając się na mapie ewidencyjnej operatu geodezyjnego P.1462.1990.897, przyjętym do zasobu geodezyjnego 31 grudnia 1990 r., że granica między działką nr 15, stanowiącą pas drogowy, a działką nr [...] [...], będącą w użytkowaniu wieczystym [...] O. S.A.w P., nie zmieniła swojego przebiegu w obrębie tablicy informacyjnej "O.". Dodatkowo wyjaśnił, że 15 lipca 2022 r. do zasobu geodezyjnego został wprowadzony podział o identyfikatorze [...], który zmienił działkę nr [...] na [...] i [...]. Z dołączonych do oświadczenia map do celów prawnych w skali 1:500, na których naniesiono betonowy słup z posadowionym na nim stalowym masztem, jednoznacznie wynika, że wchodziły one w pas drogowy ul. C. w P., tj. działkę nr [...]. Ponadto, zaświadczenie Geodety Miasta P. z 31 marca 2023 r. wskazuje, że na dzień 19 grudnia 2000 r. działka nr 15 (C.), należąca do Gminy P., została opisana jako droga z oznaczeniem "dr". W ocenie Sądu, organ słusznie przyjął, że według stanu na dzień 19 grudnia 2000 r., działka nr 15 stanowiła pas drogowy ul. C. w P., zaliczany do kategorii dróg gminnych publicznych. Droga ta odpowiadała warunkom technicznym, o których mowa w ustawie o drogach publicznych (art. 7 ust. 1 ustawy – w brzmieniu wówczas obowiązującym) oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Sąd uznał kontrolę rozstrzygnięcia w zakresie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze za przedwczesną. Rozpoznając sprawę ponownie, organ rozważy i odniesie się w uzasadnieniu decyzji do kwestii zastosowania przepisów Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 189c oraz art. 189g § 1 k.p.a. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964), zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz O. S.A.z siedzibą w P. kwotę 7 243 zł, na którą składał się uiszczony wpis sądowy od skargi (1809 zł), wynagrodzenie pełnomocników będących radcą prawnym i adwokatem (5400 zł) oraz opata skarbowa (34 zł).