II GSK 1746/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 932/22 w sprawie ze skargi T. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 932/22 oddalił skargę T. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: T. S.A. w K (zwana dalej: Spółką) złożyła do Zarządu Powiatu Zawierciańskiego wniosek w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] ul. S], ul. K., ul. A. w Z.w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. elementów infrastruktury związanej z przebudową sieci napowietrznej w miejscowości Zawiercie zasilanej ze stacji transformatorowej S-[...] K. oraz wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tej drogi powiatowej w celu wykonania prac związanych ze wspomnianą inwestycją. Termin wykonania prac określono na okres od 6 września 2022 r. do 23 września 2022 r. Zarząd Powiatu Zawierciańskiego wydał [...] sierpnia 2022 r. decyzję udzielając Spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w miejscu i zakresie według dotychczas uzyskanych zezwoleń i załączników graficznych dołączonych do wniosku dotyczących pasa drogowego poprzez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. elementów infrastruktury związanej z przebudową sieci napowietrznej w miejscowości Zawiercie zasilanej ze stacji transformatorowej S-[...] K., przy czym łączna powierzchnia rzutu poziomego urządzeń infrastruktury technicznej umieszczanych w pasie drogowym to 21,79 m2, natomiast okres umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym wskazany został od dnia 24 września 2022 r. na czas nieokreślony. Spółka wniosła od tej decyzji odwołanie w zakresie ustalenia łącznej powierzchni zajętej przez urządzenia przesyłowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z [...] października 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W wyniku wniesionej przez Spółkę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Sąd powołał się na wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując, że określone urządzenia lub obiekty, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego np. wodociąg, kabel energetyczny, które znajdują się w pasie drogowym, podlegają każdorazowemu badaniu, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, itp. Sąd podniósł, że pas drogowy jest obiektem trójwymiarowym, korzystającym z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, niemniej jednak zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą. Odnosząc to do rozpoznawanej sprawy, Sąd wyraził pogląd o konieczności odejścia od literalnej wykładni art. art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm., zwanej dalej: u.d.p.), bowiem kierując się względami celowościowymi nie jest zasadnym ograniczenie zajętego pasa drogowego tylko do powierzchni rzutu urządzenia przesyłowego, bez uwzględnienia powierzchni faktycznie umieszczonego w pasie drogowym urządzenia obcego, jakim jest słup podporowy dla tej sieci. Oznacza to tym samym, że właściwe obliczenie tej powierzchni to suma powierzchni rzutu poziomego sieci przewodów napowietrznych oraz dziewięciu słupów, podtrzymujących tę sieć. Tym samym, Sąd uznał, że organy prawidłowo ustaliły powierzchnię zajętego pasa drogowego dla celów wyliczenia opłaty za zajęcie tego pasa. Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się jego uchylenie oraz uchylenia decyzji organu w części ustalającej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Spółka wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania pierwszo instancyjnego oraz postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także zrzekła się rozprawy. Na podstawie art. 174 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Spółka zarzuciła orzeczeniu naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 40 ust. 5 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przy wykładni przepisu należy kierować się wykładnią celowościową, a nie literalnym brzmieniem przepisu podczas gdy przepis powinien nie wzbudzać wątpliwości potencjalnego adresata normy i w literalnym brzmieniu - bez konieczności posiłkowania się wykładnią doktryny i judykatury powinien przepis być czytelny i zrozumiały dla odbiorcy tej normy, co przemawia za zrozumieniem normy w sposób zaprezentowany przez Spółkę. 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, zastosowania przez organ przepisu art. 40 ust. 5 u.d.p., który pomimo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego doprowadził Sąd do błędnych wniosków tj. przyjęcia , że nie należy w sposób literalny traktować przepisu art. 40 ust. 5 u.d.p., a co za tym idzie przyjąć za podstawę ustalenia opłaty rocznej (wskazanej w uzasadnieniu błędnie jako kary pieniężnej za zajęcie pasa ruchu drogowego bez zezwolenia - str. 7 uzasadnienia wyroku) jako odpowiadającej sumie powierzchni rzutu poziomego sieci przewodów napowietrznych oraz dziewięciu słupów podtrzymujących tę sieć, podczas gdy takie rozumienie przepisu jest sprzeczne z jego celem mając na uwadze fakt, że powierzchnię ustala się w rzucie poziomym i bez znaczenia dla tego obliczenia pozostaje obwód każdego słupów oprócz minimalnych parametrów linii, która w rzucie poziomym nie wykracza swą szerokością poza szerokość słupów oraz niewyjaśnienia czy Sąd uznaje dziewięć słupów za osobne urządzenia czy jedno urządzenie. 3) naruszenie art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcia przez Sąd , że art. 40 ust. 5 u.d.p. nie należy interpretować w odniesieniu do wykładni literalnej tylko celowościowej przepisu, czyli inny niż wynika z samego jego brzmienia, co należałoby interpretować na korzyść strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że do autora skargi kasacyjnej należy wykazanie i uzasadnienie, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wyjaśnieniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej. W tym przypadku autor skargi kasacyjnej musi podać dlaczego konkretny przepis prawa materialnego nie miał (lub miał) zastosowania w sprawie (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15, z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15, z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15). Podkreślić przy tym należy, że ocena zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone (przykładowo wyrok NSA z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II FSK 940/22). Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06). Konieczność należytego uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznacza, że autor skargi kasacyjnej obowiązany jest wskazać przepis prawa, który w jego ocenie został naruszony, a także uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być zatem sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które wnoszący skargę kasacyjną uznaje za naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. W przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem odwoławczym, czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna. Sformułowanie bowiem dwóch z trzech zarzutów skargi kasacyjnej nie pozwala Naczelnego Sądowi Administracyjnemu na konkluzję, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszeń dokonanych przez Sąd pierwszej instancji. W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej podniesiono naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisu prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 5 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie zastosowanie wykładni celowościowej, nie zaś literalnej. Uzasadnieniem tego zarzutu w założeniu skarżącego kasacyjnie jest stwierdzenie, że "przepis powinien nie wzbudzać wątpliwości potencjalnego adresata normy i w literalnym brzmieniu - bez konieczności posiłkowania się wykładnią doktryny i judykatury powinien przepis być czytelny i zrozumiały dla odbiorcy tej normy", a to prowadzić ma do, jak określono w petitum skargi kasacyjnej, "zrozumienia normy w sposób zaprezentowany przez skarżącego". Tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnego nie można uznać za uzasadniony. W świetle poczynionych wcześniej uwag, sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej w odniesieniu do podnoszonego naruszenia przepisu prawa materialnego ma wskazywać, jakie stanowisko Sądu pierwszej instancji skarżący uznaje za niezasadne w świetle norm prawnych, oraz wykazywać na czym ta błędna subsumpcja miała polegać. Ogólna uwaga, że zastosowanie wykładni celowościowej zamiast literalnej nie prowadzi do tego wniosku, który za słuszny przyjmuje skarżący kasacyjnie, nie jest wystarczająca do oceny czy nastąpiło, po stronie Sądu pierwszej instancji, naruszenie prawa materialnego. Chybionym jest próba dowodzenia, że Sąd pierwszej instancji nie powinien był stosować wykładni celowościowej, a trzymać się wyłącznie wykładni literalnej. W istocie, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, chociaż nie bez zastrzeżeń, pierwszeństwo wykładni językowej oraz pomocniczość, subsydiarność wykładni systemowej i funkcjonalnej (celowościowej), to jednak zastosowanie wykładni innej niż literalna nie może zostać samo w sobie postawione jako zarzut naruszenia prawa. Jak podnoszono w piśmiennictwie, "zasada pierwszeństwa wykładni językowej i subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej składa się jakby z dwóch, zresztą ściśle powiązanych ze sobą dyrektyw, z których pierwsza – zgodnie z zasadą interpretatio cessat in claris – stwierdza, że jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu, to w zasadzie tekst nie wymaga już dalszych zabiegów interpretacyjnych (zasada pierwszeństwa wykładni językowej), natomiast druga mówi, że gdy wykładnia językowa nie usuwa wszystkich wątpliwości interpretacyjnych, to należy się odwołać do wykładni systemowej i funkcjonalnej (zasada subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej). Można zatem powiedzieć, iż wykładnia systemowa i funkcjonalna służą rozstrzyganiu tych wątpliwości interpretacyjnych, których nie zdołała usunąć wykładnia językowa." (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 69. Przekonanie skarżącego kasacyjnie o tym, że przepis art. 40 ust. 5 u.d.p. stanowi tak jednoznaczne i jasne unormowanie, że, jako clara non sunt interpretanda nie wymaga stosowania dalszych zabiegów interpretacyjnych, nie jest wystarczające do skutecznego podważenia rozważań Sądu pierwszej instancji. W szczególności, skarżący kasacyjnie nie wykazał na czym miałoby polegać naruszenie przepisu art. 40 ust. 5 u.d.p., do którego miałaby doprowadzić Sąd zastosowana wykładnia celowościowa, która, jak należy wyraźnie podkreślić, jest jedną z dozwolonych w polskim systemie prawnym zasad wykładni. Tym samym, tak ogólne sformułowanie pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej nie pozwala NSA na ocenę podnoszonego naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji. Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA uzasadnienie Sądu pierwszej instancji spełnia wymogi ustawowe. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Treść uzasadnienia powinna bowiem umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W kontekście powyższego dodać jeszcze należy, że wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu wyroku z osobna do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, a może je ocenić całościowo (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach realizuje jednak powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Wobec konstrukcji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga również wyjaśniania, że innym zupełnie zagadnieniem jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, której rezultat nie spełnia oczekiwań wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko wojewódzkiego sądu administracyjnego nie jest zgodne z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem wojewódzkiego sądu administracyjnego nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani też podejścia sądu administracyjnego odnośnie do wykładni bądź zastosowania prawa (por. przykładowo wyroki NSA z: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13, z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13, z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). W odniesieniu do trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 7a k.p.a., ustanawiającego zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega wadliwość skonstruowania tego zarzutu, nie pozwalającą na jego rozważenie przez Sąd. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie nie wskazał jednostki redakcyjnej tego przepisu, która miała zostać naruszona – przepis ten składa się bowiem z dwóch paragrafów, a drugi paragraf z dwóch punktów. Nawet jeżeli jednak uznać, że intencją skarżącego kasacyjnie było podniesienie zarzutu dotyczącego art. 7a k.p.a. w całości, to podkreślenia wymaga zastosowanie tego przepisu do postępowania administracyjnego, a nie sądowoadministracyjnego. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wykazać na czym polegało naruszenie przepisu prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez Sąd pierwszej instancji, nie zaś przez organy administracji, przed którymi toczyło się postępowanie w sprawie. Tymczasem skarżący kasacyjnie powołał w omawianym zarzucie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 7a k.p.a. Zaistnienie takiego naruszenia nie było jednak możliwe, gdyż § 1 tego przepisu stanowi wyraźnie, że, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Jeśli skarżący kasacyjnie uznawał, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie, w jego odczuciu, zinterpretował wątpliwości względem normy prawnej na jego niekorzyść, to chybione zostało podniesienie zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.