VI SA/Wa 17/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Asesor WSA Łukasz Jarocki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 25 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej [...] S.A. z siedzibą w P.kwotę 18 185 (osiemnaście tysięcy sto osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ") decyzją z 25 października 2023 r. nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023r. poz. 775; dalej: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 645; dalej: "u.d.p."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez O. S.A. z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca", "spółka" lub "strona") od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej: "organ I instancji") z 21 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 735 087,60 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy C. w P. poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, uchyliło decyzję organu I instancji w części sentencji posiadającej brzmienie: "wymierzam [...] O. Spółka Akcyjna" i w tym zakresie orzekło: "wymierzam O. Spółka Akcyjna". Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 23 kwietnia 2014 r., pracownicy Miejskiego Zarządu Dróg w P. przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. C. w P., w wyniku której stwierdzono, że najdalej wysunięty element reklamy o treści "O. Spółka Akcyjna" zajmował część pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Prezydent Miasta P. decyzją z 17 listopada 2014 r. nr [...] wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 742 477,80 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie części reklamy o powierzchni 11,3 m² w okresie od 1 września 2000 r. do 17 listopada 2014 r., tj. przez 5 191 dni. Decyzją z 16 grudnia 2014 r. SKO uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy m.in. wskazał, że Prezydent Miasta P. powinien dopuścić dowody z dokumentów, w tym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę budynku administracyjnego wraz z infrastrukturą oraz masztem reklamowym. Decyzją z 3 kwietnia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta P. ponownie wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 742 477,80 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 11,3 m² w okresie od 1 września 2000 r. do 17 listopada 2014 r., tj. przez 5 191 dni. W wyniku wniesionego odwołania, SKO decyzją z 17 czerwca 2015 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z 3 kwietnia 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że należy jednoznacznie określić lokalizację przedmiotowego masztu na przestrzeni lat 2000-2014 oraz wyjaśnić zasadność zastosowanych stawek do wyliczenia kary za zajęcie pasa drogowego, odwołując się do pojęcia "reklamy" na gruncie obowiązujących na przestrzeni tych lat przepisów prawa. Pismem z 25 czerwca 2015 r. organ I instancji zwrócił się do Gminy Miasto P. z prośbą o określenie terminu naniesienia na mapie zasadniczej zmian związanych z lokalizacją fundamentów pod cztery reklamy, w tym reklamę zlokalizowaną w części na działce nr [...], a w części w pasie drogowym ul. C. na działce nr [...] w obrębie [...]. Kolejnymi pismami udzielano informacji dotyczących budowy i odbioru masztu reklamowego zlokalizowanego w P. przy ul. C. na działce o nr [...] obręb [...]. W dniu 28 września 2015 r. organ I instancji otrzymał dokumenty towarzyszące budowie ww. obiektu. Pozyskał również informację wskazującą, że nie odnaleziono dokumentów związanych z zakończeniem budowy wspomnianego masztu. W dniu 15 października 2015 r. organ I instancji otrzymał m.in. mapę zasadniczą w skali 1:500, na której widnieje lokalizacja konstrukcji reklamy, tj. trzech słupów, z czego dwa słupy zlokalizowane są na działce o nr [...], natomiast jeden słup zlokalizowany jest poza granicami tej działki, a mianowicie na działce o nr [...] – stanowiącej pas drogowy ul. C., obrazujący odmienną lokalizację reklamy (posadowienia jej fundamentów), niż lokalizację ujętą w założeniu projektu. Mapa ta, jak podano, wskazuje kolizję umieszczonej w pasie drogowym części reklamy z liniami granicznymi pasa drogowego ul. C. w P.. Decyzją z 21 grudnia 2015 r. nr [...], organ I instancji wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 735 087,60 zł za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim bez zezwolenia zarządcy drogi części reklamy o powierzchni 11,3 m² w okresie od 19 grudnia 2000 r. do 17 listopada 2014 r., tj. przez 5 082 dni. Po rozpoznaniu wniesionego przez spółkę odwołania, SKO decyzją z 7 kwietnia 2016 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z 21 grudnia 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO wskazało na wcześniej dostrzeżone braki w zakresie dowodów z decyzji dotyczących budowy budynku administracyjnego należącego do spółki. Ponadto zaleciło, aby organ I instancji uwzględnił zmiany w ustawie o drogach publicznych i zastosował prawo bardziej korzystne dla spółki. Pismem z 26 września 2016 r. organ I instancji zwrócił się do Gminy Miasto P. o udzielenie informacji, czy aktualnie granice działki o nr [...] obręb [...], zmieniały się na przestrzeni lat 1985-2016 i wniósł o załączenie dokumentów potwierdzających ewentualne zmiany. Wystąpił również o wydanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków dla ww. działki. Następne uzyskał informację, że w powyższym okresie działka ta nie zmieniała granic. Decyzją z 8 grudnia 2016 r. nr [...] organ I instancji wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 735 087,60 zł za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim bez zezwolenia zarządy drogi części reklamy o powierzchni 11,3 m² w okresie od 19 grudnia 2000 r. do 17 listopada 2014 r., tj. przez 5 082 dni. Spółka odwołała się od tej decyzji, powtarzając dotychczas prezentowaną argumentację. Decyzją z 24 lutego 2017 r. SKO uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z 8 grudnia 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO przytaczając treść orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2290/15), wskazało, że skoro zajęcie pasa drogowego przez skarżącą nastąpiło w 2001 r., to do oceny tego zachowania należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia, tym bardziej, że były względniejsze, biorąc pod uwagę, że postępowanie dotyczyło nałożenia kary pieniężnej – środka zbliżonego do sankcji karnych. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zastosowanie "przepisów względniejszych" nie może ograniczać się tylko do wysokości stawki, lecz winno dotyczyć przepisów prawa materialnego będących podstawą wydania decyzji w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego. Decyzją z 31 maja 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta P. wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 735 087,60 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim części reklamy o powierzchni 11,3 m² w okresie od 19 grudnia 2000 r. do 17 listopada 2014 r., tj. przez 5 082 dni. W wyniku wniesionego odwołania, SKO decyzją z dnia 12 lipca 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, a jego decyzja nie narusza obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa. Prawidłowo za podstawę rozstrzygnięcia uznano przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Na decyzję organu odwoławczego spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1943/17, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że wyrokiem z 21 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2290/15 przesądzono fakt wydzielenia i zajęcia spornego pasa drogowego. Zdaniem WSA błędnie jednak przyjęto, że zbudowany przez spółkę pylon – maszt i znajdująca się na nim treść stanowią reklamę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 września 2020 r., sygn. akt II GSK 1338/18, uchylił zaskarżony wyrok, wskazując na ukształtowaną linię orzeczniczą, zgodnie z którą – wbrew stanowisku Sądu I instancji – w myśl art. 4 pkt 23 u.p.d. "Reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu lub jego logo". Ponadto, NSA za zasadne uznał w części zarzuty naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 6, art. 8, art. 12 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów będące następstwem wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadą praworządności oraz zasadą szybkości postępowania jest wszczęcie postępowania administracyjnego po ponad 13 latach od zaistnienia okoliczności mających świadczyć o rzekomym zajęciu pasa drogowego, przez co wymiar kary wzrósł z przyczyn leżących po stronie organu, podczas gdy należało przyjąć, że powyższe jest sprzeczne z zasadami wyrażonymi w art. 6, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a., jak również art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu części zarzutów skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. (pkt 2.6 skargi) i braku zawarcia w wyroku jakichkolwiek rozważań w tym zakresie oraz stwierdzenie niezasadności zarzutu naruszenia art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. (pkt 2.4-2.5 skargi), bez uzasadnienia takiego poglądu, co uniemożliwia spółce podjęcie merytorycznej polemiki ze stanowiskiem WSA w Warszawie w powyższym zakresie oraz powoduje, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej. NSA uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera odniesienia się do wskazanych wyżej zarzutów skargi, co stanowi istotne uchybienie w zakresie konstrukcji i treści tegoż uzasadnienia. W tej sytuacji NSA stwierdził, że odniesienie się do zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej spółki byłoby przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 22/21 uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Przywołując treść art. 190 p.p.s.a. oraz przytaczając stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 8 września 2020 r. o sygn. akt II GSK 1338/18 (w kwestii pojęcia reklamy i oceny umieszczonych na maszcie treści), WSA stwierdził, że poza rozważaniami pozostają zarzuty skargi negujące stanowisko organu, że sporny obiekt stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. WSA stwierdził, że organy nie ustaliły faktycznych granic pasa drogowego ul. C. w dacie wykonania masztu reklamowego spółki. Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brakowało dowodów na to, że w dniu 1 września 2000 r. (wskazanym przez organ jako dzień zajęcia pasa drogowego przez reklamę) sporny pas gruntu był użytkowany jako droga i spełniał warunki techniczne, jakie winny być spełnione przez drogę gminną. Według Sądu, dowodu takiego nie stanowi uchwała Rady Gminy 262/III/99 z 9 kwietnia 1999 r. (k.35 – tom I akt administracyjnych), wyznaczająca strefy Miasta P., w których będzie pobierana opłata za umieszczenie obiektu handlowego, usługowego lub reklamy w pasie dróg w wymienionych strefach miasta. Ponadto z załącznika do uchwały wynika, że jako drogę gminną zakwalifikowano ul. C. w P., opisaną jako droga zakładową i w dodatku uchwała ta nie odnosi się do działki ewidencyjnej nr [...], którą wskazuje się w zaskarżonej decyzji jako pas drogi. W aktach sprawy brak jest też wypisu z rejestru gruntu na dzień zajęcia przez skarżącą pasa drogi. Wypis z rejestru gruntów znajdujący się w aktach sprawy (k.143) dotyczy stanu prawnego działki nr [...] na dzień 23 września 2016 r., a więc około 16 lat później. Nie może więc stanowić dowodu, iż sporna działka nr [...] stanowiła pas drogi w rozumieniu przepisów u.p.d. w 2000 r. Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., który dotyczył wszczęcia postępowania i wymierzenia kary pieniężnej po ponad 10 latach od zdarzeń, które miały stanowić podstawę do rzekomego zajęcia pasa drogowego. Zwrócił uwagę, że wymiar kary znacznie wzrósł w stosunku do wcześniejszych opłat. Sąd wskazał, że nie ustalono, czy przyczyny tego leżały po stronie organu czy strony. W związku z tym, Sąd zobowiązał organ do rozważenia tej kwestii przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., zaskarżając to orzeczenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 lutego 2022 r. sygn. akt II GSK 1098/21 oddalił skargę kasacyjną. W ocenie Sądu, WSA prawidłowo uznał, że nie zbadano dokładnie stanu sprawy, w szczególności nie ustalono faktycznych granic pasa drogowego ul. C. w dacie wykonania masztu reklamowego spółki (tj. 1 września 2000 r.). Dowodu w tym zakresie nie stanowiła uchwała Rady Gminy 262/III/99 z 9 kwietnia 1999 r., gdyż wyznaczono nią jedynie strefy Miasta P., w których będzie pobierana opłata za umieszczenie obiektu handlowego, usługowego lub reklamy w pasie dróg w wymienionych strefach miasta. Ponadto w aktach sprawy brakowało wypisu gruntu na dzień zajęcia przez skarżącą pasa drogi. NSA nie podzielił również stanowiska SKO, według którego fakt zajęcia pasa drogowego został przesądzony wyrokiem WSA z 21 grudnia 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2290/15). Wskazał, że wyrok ten został uchylony m.in. z powodu nieodniesienia się do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. – zmierzających do podważenia poczynionych przez organ ustaleń faktycznych. Skoro sąd kasacyjny za zasady uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. to znaczy, że naruszenie tego przepisu postępowania uznano za mające wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). NSA wyjaśnił, że WSA, ponownie orzekając w sprawie, zobowiązany był – na mocy art. 190 p.p.s.a. – do oceny prawidłowości ustaleń faktycznych w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie. NSA uznał, że skargą kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, zatem podlegała oddaleniu. Decyzją z 14 października 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta P. wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 735 087,60 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządy drogi poprzez umieszczenie w nim części reklamy o powierzchni 11,3 m² w okresie od 19 grudnia 2000 r. do 17 listopada 2014 r., tj. przez 5 082 dni. Postanowieniem z 21 października 2022 r. wydanym na podstawie art. 111 § 1 i § 2 k.p.a., Prezydent Miasta P. uzupełnił decyzję z 14 października 2022 r. o treść pouczenia w zakresie prawa do złożenia odwołania. Pismem z 28 października 2022 r. spółka złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji z 14 października 2022 r. zarzucając w szczególności nieuwzględnienie art. 38 ust. 1 u.d.p., naruszenie art. 4 pkt 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wybudowania masztu wizualizacyjnego), a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., polegające na wadliwej i dowolnej ocenie zebranych w sprawie dowodów bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz naruszenie słusznego interesu strony postępowania. Ponadto skarżąca zarzuciła uchybienie przepisom ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.; dalej: "o.p."), poprzez nieuwzględnienie przepisów Działu III ustawy, dotyczących przedawnienia, tj. art. 68 w zw. z art. 2 § 2 ustawy. Decyzją z 18 stycznia 2023 r. SKO w całości uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z 14 października 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO wskazało, że Prezydent Miasta P. wydając zaskarżoną decyzję nie uzupełnił materiału dowodowego w sprawie, pomimo tego, że zgodnie z zapadłymi wyrokami WSA w Warszawie z 22 lutego 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 22/21) oraz NSA z 4 lutego 2022 r. (sygn. akt II GSK 1098/21) był on niewystarczający do prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim dotychczas zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na określenie faktycznych granic pasa drogowego ul. C., a także nie wynikało z niego, że sporny pas gruntu był użytkowany jako droga i spełniał warunki techniczne jakim powinna odpowiadać droga gminna (według stanu na dzień wykonania masztu reklamowego tj. 1 września 2000 r.). Ponadto w aktach sprawy zabrakło wypisu z rejestru gruntu na dzień zajęcia przez skarżącą pasa drogi (załączono jedynie wypis z rejestru gruntu według stanu na dzień 23 września 2016 r., a więc około 16 lat później). W ocenie SKO, organ I instancji błędnie zinterpretował ocenę prawną i nieprawidłowo zrealizował wytyczne sądów, w związku z czym wydał decyzję w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy. Pismem z 15 lutego 2023 r. Prezydent Miasta P. w związku z ponownym rozpatrzeniem sprawy, na podstawie art. 10 § 1 i 73 k.p.a. poinformował spółkę o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, w tym możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień oraz składania wniosków i zastrzeżeń. Postanowieniem z 6 kwietnia 2023 r. organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy w sprawie o: 1) mapę do celów prawnych w skali 1:500 położenie ul. C. obręb: [...], działka nr [...], [...] wraz z oświadczeniem geodety uprawnionego z 6 marca 2023 r.; 2) mapę ewidencji gruntów obręb 13 m. P. w skali 1:5000 L. ks.rob. 2/90 P., styczeń 1990 (szkic identyfikacji punktów granicznych) wraz z oświadczeniem geodety uprawnionego z 6 marca 2023 r.; 3) pismo z 20 marca 2023 r. – nr kancelaryjny [...] kierownika Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej; 4) zaświadczenie z 31 marca 2023 r. – nr kancelaryjny [...] Geodety Miasta P. – rejestr gruntów wg stanu na dzień 19 grudnia 2000 r. działki nr [...] obręb nr [...], [...] m. P.; 5) uchwałę nr 428/XIX/99 Rady Miasta P. z 23 listopada 1999 r. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii dróg gminnych (dalej: "uchwała nr 428/XIX/99") wraz z załącznikiem do uchwały – wykaz dróg publicznych w mieście P. zaliczonych do dróg gminnych (brak załącznika graficznego przebiegu dróg gminnych). Decyzją z 21 kwietnia 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta P. wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 735 087,60 zł za zajęcie pasa drogowego ul. C. (droga kategorii gminnej) w P. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim części reklamy o powierzchni 11,3 m² w okresie od 19 grudnia 2000 r. do 17 listopada 2014 r., tj. przez 5 082 dni. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 40 ust. 1 ust. 2 pkt 3, ust. 6, 12 i 13 u.d.p. (Dz. U. z 2000 nr 71, poz. 838 ze zm., w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 40 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 200, poz. 1953), § 1 ust. 1 pkt 3a, §10a ust. 1, 3 i 4, § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33, ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 1986 r."), uchwałę Nr 262/111/99 Zarządu Miasta P. z dnia 8 kwietnia 1999 r. w sprawie określenia granic stref miasta, w których pobierana będzie opłata za umieszczanie obiektu handlowego i usługowego lub reklamy w pasie drogowym dróg będących w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w P., art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 u.d.p. (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), art. 8 i art. 104 k.p.a. (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23), uchwałę Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta P. z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego na terenie miasta P. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 100, poz. 2457 z dnia 29 kwietnia 2004 r.; dalej: "uchwała nr 465/XXIII/04") zmienionej uchwałą: Nr 510/XXVI/04 z dnia 25 maja 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 168, poz. 4318 z dnia 9 lipca 2004 r.), uchwałę Nr 129/IX/11 Rady Miasta P. z dnia 19 kwietnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 80 poz. 2566 z dnia 18.05.2011 r.), uchwałę Nr 195/XIII/2011 Rady Miasta P. z dnia 30 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 171 poz. 5388 z dnia 19 września 2011 r.), uchwałę Nr 216/XV/2011 Rady Miasta P. z dnia 27 września 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 191 poz. 5802 z dnia 19 października 2011 r.), uchwałę Nr 237/XVI/2011 Rady Miasta P. z dnia 25 października 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 219 poz. 6663 z dnia 30 listopada 2011 r.), uchwałę Nr 377/XXIII/2012 Rady Miasta P. z dnia 24 kwietnia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 28 maja 2012 r., poz. 4357), oraz uchwałę Nr 453/XXVII/2012 Rady Miasta P. z dnia 25 września 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego poz. 6786 z dnia 8 października 2012 r.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji obszernie opisał przebieg postępowania m.in. z uwzględnieniem zebranego materiału dowodowego, wcześniej wydanych w sprawie decyzji oraz zapadłych wyroków sądów administracyjnych. W ocenie Prezydenta Miasta P. spółka w okresie od 19 grudnia 2000 r. do 17 listopada 2014 r. (tj. 5082 dni) umieściła w pasie drogowym ul. C. w P. część reklamy o powierzchni 11,3 m² bez wymaganego pozwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z przytoczonymi w uzasadnieniu obliczeniami, łączna wysokość wymierzonej kary pieniężnej została określona na 735 087,60 zł. Pismem z 8 maja 2023 r. spółka złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji z 21 kwietnia 2023 r. zarzucając w szczególności nieuwzględnienie art. 38 ust. 1 u.d.p. (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), naruszenie art. 4 pkt 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wybudowania masztu wizualizacyjnego), a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., polegające na wadliwej i dowolnej ocenie zebranych w sprawie dowodów bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz naruszenia słusznego interesu strony postępowania. Ponadto skarżąca zarzuciła uchybienie przepisom o.p., poprzez nieuwzględnienie przepisów Działu III ustawy, dotyczących przedawnienia, tj. art. 68 w zw. z art. 2 § 2 ustawy. Decyzją z 25 października 2023 r., SKO uchyliło decyzję organu I instancji z 21 kwietnia 2023 r. w części sentencji posiadającej brzmienie "wymierzam [...] O. Spółka Akcyjna" i w tym zakresie orzekło: "wymierzam O. Spółka Akcyjna". W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że organ I instancji prawidłowo ustalił fakt zajęcia pasa drogowego przez spółkę, jak również okres i powierzchnię tego zajęcia, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto, organ podkreślił, że zgodnie z informacją zamieszczoną w Krajowym Rejestrze Sądowym, w dniu 3 lipca 2023 r. nastąpiła zmiana nazwy spółki. Dlatego SKO było zobligowane uchylić zaskarżoną decyzję w części określającej adresata decyzji, wskazując poprawną nazwę spółki. Pismem z 6 grudnia 2023 r. spółka zaskarżyła w całości decyzję SKO z 25 października 2023 r. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy tj.: 1. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób wewnętrznie sprzeczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie, czy w niniejszej sprawie do oceny zachowania skarżącej, organ odwoławczy zastosował przepisy określające przesłanki nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (i) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (nałożenia sankcji), (ii) w brzmieniu obowiązującym w dacie ukończenia przez skarżącą budowy masztu zajmującego w części działkę ewid. nr [...], stanowiącą własność Gminy Miasta P. (co nastąpiło w 2000 r.), czy też (iii) w brzmieniu z innej daty, co narusza zasady sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej określone w ww. przepisie, bowiem uniemożliwia poznanie rzeczywistych motywów, jakimi kierował się organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji, a jednocześnie uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd administracyjny, a zatem powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania się przy ponownym rozstrzyganiu sprawy do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2021 r. (sygn. VI SA/Wa 22/21), podczas gdy organ był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku, natomiast zastosowanie się przez niego do wiążących wytycznych oraz ocen prawnych mogło doprowadzić do odmiennych ustaleń w sprawie, a zatem powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. naruszenie art. 189a § 1 i 2 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 189g § 1 w zw. z art. 189h § 4 pkt 1 oraz art. 189h § 5 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów, w sytuacji gdy żadne przepisy odrębne nie regulują kwestii przedawnienia możliwości nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a w konsekwencji do ustalenia terminu i przesłanek przedawnienia możliwości nałożenia tej kary winny mieć zastosowanie ww. przepisy Działu IVa k.p.a., podczas gdy właściwe zastosowanie ww. przepisów powinno prowadzić do przyjęcia, że wobec upływu pięcioletniego terminu przedawnienia umożliwiającego nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, wynikającego z art. 189g § 1 k.p.a., możliwość wydania decyzji wymierzającej karę za naruszenia mające miejsce w okresie od 19 grudnia 2000 r. do 26 kwietnia 2014 r. uległa przedawnieniu, a zatem powyższe naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; 4. naruszenie art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 2 i art. 3 pkt 3 lit. c) o.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez niezastosowanie tych przepisów, ewentualnie poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się przyjęciem, że możliwość nałożenia kary w niniejszej sprawie nie uległa przedawnieniu, podczas gdy w sprawie znajdował odpowiednio zastosowanie termin przedawnienia wynikający z art. 68 § 1 o.p., a więc możliwość nałożenia kary w niniejszej sprawie nie uległa przedawnieniu; naruszenie to miało wynik na wpływ sprawy, gdyż skutkowało nałożeniem na skarżącą kary administracyjnej, która w momencie jej nakładania była przedawniona; zarzut ten skarżąca stawia na wypadek przyjęcia, że zarzut nr 3 nie jest zasadny, tj. w sprawie nie znajduje zastosowania termin przedawnienia z art. 189 g § 1 k.p.a; 5. naruszenie art. 4 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 34 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie ukończenia przez skarżącą budowy masztu, poprzez brak ich zastosowania lub ewentualnie poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uznaniem, że granice pasa drogowego stanowią granice działki ewidencyjnej, a w konsekwencji, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia skarżącej kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego ulicy C. 7 w P. (dz. ewid. nr [...]), podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do przyjęcia, że pojęcia "działki ewidencyjnej" oraz "pasa drogowego" to pojęcia o odrębnym znaczeniu, a w konsekwencji w niniejszej sprawie należy ustalić granice pasa drogowego według stanu na dzień 19 grudnia 2000 r., czego organ nie uczynił, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do błędnego i niezasadnego przypisania skarżącej odpowiedzialności za zajęcie pasa drogi publicznej bez zezwolenia; 6. naruszenie art. 40 ust. 4 i 7 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym wdacie ukończenia przez skarżącą budowy masztu w zw. z § 11 ust. 4 rozporządzenia z 1986 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie ukończenia przez skarżącą budowy masztu, a także art. 2 Konstytucji RP, poprzez brak ich zastosowania lub ewentualnie poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia skarżącej kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego ulicy C. w P. (dz. ewid. nr [...]), podczas gdy z uwagi na ukończenie przez Skarżącą ww. budowy w 2000 r., niniejsza sprawa powinna być oceniana według przepisów z tej daty, które są względniejsze dla skarżącej, które łączą możliwość nałożenia kary administracyjnej ze spełnieniem przesłanki "samowolności" zajęcia pasa drogowego; niezależnie od tego zaskarżona decyzja narusza także art. 189c k.p.a. zaś właściwe zastosowanie ww. przepisów powinno prowadzić do przyjęcia, że nie została spełniona przesłanka "samowolności" zajęcia pasa drogowego, a tym samym brak jest podstaw do nałożenia kary administracyjnej na skarżącą, a zatem powyższe naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; 7. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 6, 8 i 12 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a także z naruszeniem zasady praworządności i zasady zaufania do władzy publicznej, a w konsekwencji brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co przejawia się w: (i) nieustaleniu rzeczywistego przebiegu pasa drogowego ul. C. w P. m.in. z uwagi na oparcie się przez organy na dokumentach geodezyjnych dowodzących wyłącznie przebiegu granic działki ewid. nr [...], błędnie utożsamiających granice prawa własności nieruchomości z granicami pasa drogowego; (ii) wadliwym rozważeniu i ustaleniu przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych niezbędnych do ustalenia braku spełnienia przesłanki "samowolności" zajęcia pasa drogowego przez skarżącą co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe ustalenie ww. okoliczności i wyciągnięcie z nich należytych wniosków powinno skutkować przyjęciem, że skarżąca nie zajęła pasa drogowego, a nawet gdyby przyjąć, że doszło do zajęcia pasa drogowego, to przesłanka "samowolności" zajęcia pasa nie została spełniona; 8. naruszenie art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., tj. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także zasady informowania stron, poprzez wszczęcie postępowania w sprawie po 13 latach od posadowienia masztu, w sytuacji gdy zarządca drogi przez ponad dekadę nie przeprowadzał kontroli pasa i nie weryfikował czy strona posiada zezwolenie na zajęcie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno skutkować uznaniem, że brak jest podstaw do naliczenia kary za okres poprzedzający datę pierwszej kontroli pasa po jego posadowieniu, tj. 23 kwietnia 2014 r.; 9. naruszenie art. 189c k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z uchwałą nr 465/XXIII/04 (jej załącznik nr 1, poz. 3) w zw. z § 10a ust. 3 rozporządzenia z 1986 r., poprzez niezasadne zastosowanie wobec skarżącej dla okresu od 14 maja 2004 r. do 17 listopada 2014 r. stawki wynoszącej 1,50 zł/1m²/1 dzień naruszenia, podczas gdy zgodnie z regułą intertemporalną lex mitior, dla całego okresu zajęcia przez skarżącą pasa drogowego jako prawo względniejsze zastosować należało stawkę obowiązującą w dniu zajęcia pasa, tj. 19 grudnia 2000 r. (w wysokości 0,60 zł/1m²/1 dzień naruszenia), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do istotnego zawyżenia naliczonej przez organy kary administracyjnej; 10. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały wydanie decyzji uchylającej decyzję I instancji i umarzającej postępowanie w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego za okres od 19 grudnia 2000 r. do 17 listopada 2014 r. jako bezprzedmiotowego; Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości przez SKO w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. W przypadku gdyby wniosek ten nie został uwzględniony, spółka wniosła o: 1) uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. a) w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. w części dotyczącej kar naliczonych za okres od 19 grudnia 2000 r. do 26 kwietnia 2014 r., oraz umorzenie w tym zakresie postępowania z uwagi na przedawnienie nałożenia kary administracyjnej, oraz 2) uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. w części dotyczącej naliczonych za okres od 27 kwietnia 2014 r. do 17 listopada 2014 r. 3) ewentualnie, w razie niepodzielenie przez Sąd wniosku z pkt 1, spółka wnosi o uchylenie przez Sąd w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a.; 4) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie zarówno skarżąca jak i organ wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wobec tego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga również, że stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Skarga złożona w tej sprawie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, SKO było związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 września 2020 r. (sygn. akt II GSK 1338/18), uchylającym wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2018 r. (sygn. akt SA/Wa 1943/17), oraz z 4 lutego 2022 r. (sygn. akt II GSK 1098/21), oddalającym skargę kasacyjną na wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 22/21). Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r. o sygn. akt II GSK 2101/11 – treść tego, jak i dalej powołanych wyroków jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle wykładni prawa i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wydanych w tej sprawie wyroków: NSA z 4 lutego 2022 r. (sygn. akt II GSK 1098/21) oraz WSA w Warszawie z 22 lutego 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 22/21), organ miał obowiązek, między innymi: 1. ocenić, czy dany czyn w momencie jego wystąpienia naruszał obowiązujące wówczas przepisy i czy w dacie orzekania o karze nadal stanowi naruszenie prawa; 2. rozważyć zasadność wszczęcia i wymierzenia kary pieniężnej po ponad 10 latach od stwierdzenia okoliczności, które stanowiły podstawę do zajęcia pasa drogowego; 3. uwzględnić zasadę stosowania nowej ustawy, chyba że poprzednio obowiązujące przepisy prawa materialnego okażą się względniejsze dla strony; 4. przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie, celem wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych oraz ponownej oceny zebranego materiału dowodowego z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd. Zdaniem składu rozpatrującego niniejszą sprawę, organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie wykonał wskazań, o których mowa w punktach 1-3, ograniczając się jedynie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, wymienionego w punkcie 4. Odnosząc się do punktu 1, organ powinien wyjaśnić, czy czyn w momencie jego wystąpienia naruszał obowiązujące wówczas przepisy oraz czy w czasie wydania decyzji nadal stanowił naruszenie prawa. Co prawda, w zaskarżonej decyzji organ odniósł się do niektórych przepisów u.d.p., jednak nie określił, którego okresu one dotyczą, a także nie wskazał przepisów rozporządzenia z 1986 r. ani uchwały nr 465/XXIII/04, które miały zastosowanie w poszczególnych okresach przy wymierzaniu kary. Ma to szczególne znaczenie, ponieważ w okresie, za który wymierzono spółce karę pieniężną (5082 dni), nastąpiły zmiany w przepisach u.d.p., a także zastosowanie miały różne akty prawne dotyczące wysokości stawek. Ponadto, organ całkowicie pominął kwestię, czy w dacie wydania decyzji czyn, za który wymierzono karę, nadal byłby karalny w świetle obowiązujących przepisów. Z uwagi na powyższe, sformułowane w skardze zarzuty nr 1 i 2 dotyczące naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. są zasadne, chociaż Sąd nie w pełni podziela argumenty wskazane w uzasadnieniu tych zarzutów. Rozpoznając sprawę ponownie, organ określi przepisy prawa regulujące kwestie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia w całym okresie, za który nałożono karę pieniężną. W związku z tym, że w tym czasie doszło do zmiany przepisów, organ powinien wskazać zarówno regulacje obowiązujące przed zmianą, jak i te po niej. Następnie powinien wyjaśnić, czy umieszczenie części masztu reklamowego na działce nr [...], będącej pasem drogowym ul. C. w P. (o czym zostanie szczegółowo wyjaśnione w dalszej części uzasadnienia), stanowiło naruszenie zarówno przed, jak i po zmianie. Wyjaśnienie to powinno również odnosić się do zarzutów sformułowanych w skardze. Ponadto, organ oceni, czy umieszczenie części masztu reklamowego bez zezwolenia zarządcy drogi w pasie drogowym stanowiłoby naruszenie przepisów obowiązujących w dacie orzeczenia o karze, co będzie miało znaczenie przy realizacji wskazań zawartych w punkcie 3. Na marginesie, Sąd zauważa, co może być przydatne dla organu, że pełnomocnik spółki prawidłowo wskazał w skardze, że przed nowelizacją ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953), kwestie zajęcia pasa drogowego regulowały m.in. art. 40 ust. 4 i 7 u.d.p. (t.j. Dz. U. z 2000 Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 11 ust. 4 rozporządzenia z 1986 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.). W nawiązaniu do zarzutu nr 2 skargi (str. 11), odnoszącego się do fragmentów dotyczących "samowolnego" zajęcia pasa drogowego, zawartych w wiążącym wyroku WSA w Warszawie z 22 lutego 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 22/21), Sąd bez przesądzania, czy doszło do naruszenia przepisów, pragnie jedynie zwrócić uwagę organu na treść wyroku NSA z 25 września 2020 r. (sygn. akt GSK 795/18), w którym m.in. wskazano, że "(...) fakt, że spółka nie legitymowała się żadnym dokumentem potwierdzającym zgodę na zlokalizowanie części masztu na spornym odcinku pasa drogowego decyduje o uznaniu działania skarżącej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Wywodzenie przez skarżącą, że zrealizowała inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę czy powoływanie się na pozwolenie na użytkowanie obiektu jest niezasadne, gdyż część obiektu znajduje się w innym miejscu niż to wynika z tych pozwoleń, tj. na działce gruntu nr [...], do której skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego i której nie dotyczyła dokumentacja inwestycji.". Odnosząc się do punktu 2, należy wskazać, że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 22 lutego 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 22/21), organ rozpoznając sprawę ponownie, był zobowiązany rozważyć zasadność wszczęcia postępowania i wymierzenia kary pieniężnej po ponad 10 latach od stwierdzenia okoliczności, które stanowiły podstawę rzekomego zajęcia pasa drogowego. Należy zauważyć, że przez ten czas wymiar kary znacznie wzrósł w stosunku do wcześniejszych opłat. Zdaniem WSA, wszczęcie postępowania po tak długim czasie może spowodować brak możliwości wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, a także nie powinno powodować dodatkowego obciążenia finansowego strony z uwagi na zmianę przepisów dotyczących opłat. Następnie podkreślił, że na zarządcy drogi ciąży obowiązek regularnej kontroli pasa drogowego. W uzasadnieniu decyzji organ w żaden sposób nie odniósł się do tych kwestii. Rozpoznając sprawę ponownie, organ rozważy zasadność wszczęcia i wymierzenia kary pieniężnej po ponad 10 latach od stwierdzenia okoliczności, które stanowiły podstawę do zajęcia pasa drogowego. Odnosząc się do punktu 3, organ powinien uwzględnić zasadę stosowania nowej ustawy, chyba że poprzednio obowiązujące przepisy prawa materialnego okażą się względniejsze dla strony. W wyroku z 22 lutego 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 22/21), mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, WSA m.in. podkreślił, że prezentowana w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym zasada, iż stosowanie sankcji administracyjnych, powinno następować zgodnie z tak zwaną zasadą aktualności, zgodnie z którą organ powinien rozstrzygać sprawę na podstawie normy obowiązującej w dniu orzekania, nie jest zasadą bezwzględną. W przypadku spraw dotyczących sankcji administracyjnych, można odstąpić od zasady aktualności tylko na korzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego (a zatem nie może nastąpić rozszerzenie zakresu jego odpowiedzialności). W tym kontekście w orzecznictwie NSA i Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się bowiem niedopuszczalność retroaktywnego stosowania uregulowań wprowadzających odpowiedzialność za delikty administracyjne (zob. wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65; por. też wyrok NSA z 21 października 2009 r. sygn. akt II GSK 487/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl por. też A. Skoczylas, Sankcje administracyjne jako środek nadzoru nad rynkiem kapitałowym, w: Sankcje administracyjne, pod red. M. Stahl, R. Lewickiej, M. Lewickiego, Warszawa 2011, s. 313- 326 oraz powoływane tam orzecznictwo). Z uwagi na wiążący charakter ww. wyroku WSA organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni zasadę stosowania nowej ustawy, chyba że poprzednio obowiązujące przepisy prawa materialnego okażą się względniejsze dla strony. Wymaga podkreślenia, że w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2020 r. (sygn. akt II GSK 1338/18), który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, "reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu lub jego logo." (teza nr 2 do wyroku NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2749/15; por. także: wyroki NSA: z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 718/16; z 16 października 2018 r. sygn. akt II GSK 901/18; z 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 410/11). Skład orzekający NSA przytoczył również ustaloną w judykaturze tezę, według której: "ustawodawca w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z poźn. zm.) przyjął bardzo szerokie rozumienie pojęcia reklamy na potrzeby tejże ustawy. Reklamą w rozumieniu tego przepisu jest każdy nośnik informacji wizualnej – nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę – jeżeli spełnia łącznie następujące przesłanki, a mianowicie: a) występuje w jakiejkolwiek materialnej formie, np. tablicy, billboardu, znaku etc., b) wraz z elementami konstrukcyjnymi oraz zamocowaniami i c) został umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi. Reklamą są zatem wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami drogowymi lub znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej ustawionymi przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności, czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, promocję towarów lub usług, zwiększenie zbytu, czy rozszerzenie klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały nazwę własną i logo podmiotu." (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 410/11). Z kolei w wyroku WSA z 22 lutego 2021 r. wskazano, że maszt stanowiący przedmiot rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie spełnia wszystkie wymogi reklamy według przyjętych wyżej kryteriów. Wobec tego rozstrzygnięto, że maszt ten jest reklamą w myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. Odnosząc się do punktu 4, należy wskazać, że postanowieniem z 6 kwietnia 2023 r. Prezydent Miasta P. uzupełnił materiał dowodowy m.in. o: – mapę do celów prawnych z dnia 6 marca 2023 r. w skali 1:500 (obręb: [...]; działka nr: [...], [...]), wykonaną przez uprawnionego geodetę, która wskazuje, że część reklamy spółki (jeden ze słupów oraz posadowiony na nim stalowy maszt) wchodzi w pas drogowy ul. C. w P.; do mapy dołączono oświadczenie uprawnionego geodety, zgodnie z którym na mapę do celów prawnych naniesiono posadowienie tablicy informacyjnej "O." na podstawie szkicu z 23 czerwca 2014 r.; – mapy do celów prawnych z 2 i 6 marca 2023 r., w skali 1:1000 (obręb: [...]; działka nr: [...], [...]), wykonane przez uprawnionego geodetę, wskazujące granice działki (pasa drogowego ul. C. w P.). Do map dołączono oświadczenie, w którym uprawniony geodeta stwierdził, że granica pomiędzy działką nr [...], stanowiącą pas drogowy będącą własnością Gminy P., a działką nr [...], będącą własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] O. S.A. w P., nie zmieniła swojego przebiegu. Stwierdzenie to oparto na mapie ewidencyjnej, udostępnionej przez Wydział Geodezyjny Urzędu Miasta P. z operatu geodezyjnego [...], przyjętego do zasobu geodezyjnego dnia 31 grudnia 1990 r. Ponadto geodeta oświadczył, że 15 lipca 2022 r. do zasobu geodezyjnego Wydziału Geodezji Urzędu Miasta P. wprowadzono podział geodezyjny o identyfikatorze [...], który zmienił numerację działki nr [...] na nr [...]/1 i [...].; – mapę ewidencji gruntów ze stycznia 1990 r. m. P. (obręb 13, arkusz 1), w skali 1:5000, wykonaną przez Przedsiębiorstwo Geodezyjne A. (L. ks. rob. 2/90); – uchwałę nr 428/XIX/99; zgodnie z § 1 tej uchwały oraz załącznikiem pn. "Wykaz dróg publicznych w mieście P. zaliczonych do dróg gminnych" (lp. 30), ul. C. została zaliczona do kategorii dróg gminnych; – zaświadczenie z 31 marca 2023 r. nr [...] wydane na podstawie art. 217 § 1 i 2 pkt 2 oraz § 3, a także art. 218 § 1 k.p.a., stwierdzające, że według stanu na dzień 19 grudnia 2000 r., rejestr gruntów wskazywał, że działka oznaczona jako arkusz 1, nr [...] przy ul. C., została określona jako droga z oznaczeniem "dr"; – pismo z 20 marca 2023 r. od Kierownika Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dotyczące wydania wypisu z rejestru gruntów na dzień 19 grudnia 2000 r. dla działki nr ewid. [...], położonej w P., obręb "[...]". Pismo informuje, że wypisy są wydawane zgodnie z aktualnymi danymi ujawnionymi w bazie ewidencji gruntów i budynków, a zrealizowanie przedmiotowego wniosku jest możliwe poprzez wydanie zaświadczenia według stanu na w/w dzień. W ocenie Sądu, uzupełniony materiał dowodowy umożliwiał ustalenie granic pasa drogowego ul. C. w P. za okres, za który nałożono karę pieniężną, tj. od 19 grudnia 2000 r. do 17 listopada 2014 r. Zgodnie z uchwałą nr 428/XIX/99 z 23 listopada 1999 r., która weszła w życie z dniem podjęcia (§ 6), ul. C. w P. została zaliczona do kategorii dróg gminnych, ponieważ jest wymieniona w załączniku nr 1 w wierszu lp. 30 (§ 1). Jednocześnie, na mocy § 2, nie może być traktowana jako droga wewnętrzna. Co prawda brak jest załącznika graficznego, który zgodnie z § 3 tej uchwały powinien określać przebieg dróg gminnych, jednak z mapy ewidencyjnej gruntów w skali 1:5000 ze stycznia 1990 r. (obręb 13, arkusz nr 1, m. P.) wynika, że pas drogi ul. C. pokrywa się z działką nr ewid. 15. Ponadto, uprawniony geodeta w oświadczeniu z 6 marca 2023 r. stwierdził opierając się na mapie ewidencyjnej operatu geodezyjnego [...], przyjętym do zasobu geodezyjnego 31 grudnia 1990 r., że granica między działką nr [...], stanowiącą pas drogowy, a działką nr 16, będącą w użytkowaniu wieczystym [...] O. S.A. w P., nie zmieniła swojego przebiegu w obrębie tablicy informacyjnej "O.". Dodatkowo wyjaśnił, że 15 lipca 2022 r. do zasobu geodezyjnego został wprowadzony podział o identyfikatorze [...], który zmienił działkę nr [...] na 15/1 i [...]. Z dołączonych do oświadczenia map do celów prawnych w skali 1:500, na których naniesiono betonowy słup z posadowionym na nim stalowym masztem, jednoznacznie wynika, że wchodziły one w pas drogowy ul. C. w P., tj. działkę nr [...]. Ponadto, zaświadczenie Geodety Miasta P. z 31 marca 2023 r. wskazuje, że na dzień 19 grudnia 2000 r. działka nr [...] (C.), należąca do Gminy P., została opisana jako droga z oznaczeniem "dr". W ocenie Sądu, organ słusznie przyjął, że według stanu na dzień 19 grudnia 2000 r., działka nr [...] stanowiła pas drogowy ul. C. w P., zaliczany do kategorii dróg gminnych publicznych. Droga ta odpowiadała warunkom technicznym, o których mowa w ustawie o drogach publicznych (art. 7 ust. 1 ustawy – w brzmieniu wówczas obowiązującym) oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Z wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 22/21, wynika, że materiał dowodowy powinien być uzupełniony o wypis z rejestru gruntu na dzień zajęcia pasa drogowego. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, zaświadczenie Geodety Miasta P. z 31 marca 2023 r. jest dokumentem równoważnym. Po pierwsze, z pisma Kierownika Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wynika, że wypisy wydawane są zgodnie z aktualnymi danymi ujawnionymi w bazie ewidencji gruntów i budynków, ale wniosek może być zrealizowany poprzez wydanie zaświadczenia według stanu na wskazany dzień. Po drugie, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta P. z 21 kwietnia 2023 r., zajęcie pasa drogowego nastąpiło 19 grudnia 2000 r., zatem organ słusznie przyjął, że powinien dysponować zaświadczeniem według stanu na ten dzień, a nie na 1 września 2000 r., tj. daty wykonania masztu reklamowego spółki. Powyższe, w zestawieniu m.in. z protokołami kontroli oraz pismami spółki z 17 października 2014 r. i 20 lipca 2015 r., które wskazują, że lokalizacja masztu nie zmieniła się od czasu jego budowy oraz że przez cały okres użytkowania jego powierzchnia i treść pozostały niezmienne, potwierdzają fakt zajęcia pasa drogowego ul. C. w P. przez przedmiotową reklamę w okresie wskazanym w decyzji. Ze względu na to, że organ nie zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań dotyczących dalszego postępowania, które zostały wyrażone w wyrokach WSA z 22 lutego 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 22/21) oraz w wyroku NSA z 4 lutego 2022 r. (sygn. akt II GSK 1098/21), Sąd w składzie rozpatrującym sprawę uznał kontrolę rozstrzygnięcia w zakresie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze za przedwczesną. Ponownie rozpatrując sprawę, organ, mając na uwadze ocenę prawną zawartą w tym wyroku, winien: 1. ocenić, czy dany czyn w momencie jego wystąpienia naruszał obowiązujące wówczas przepisy i czy w dacie orzekania o karze nadal stanowi naruszenie prawa. 2. rozważyć zasadność wszczęcia i wymierzenia kary pieniężnej po ponad 10 latach od stwierdzenia okoliczności, które stanowiły podstawę do zajęcia pasa drogowego. 3. uwzględnić zasadę stosowania nowej ustawy, chyba że poprzednio obowiązujące przepisy prawa materialnego okażą się względniejsze dla strony. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964), zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz O. S.A. z siedzibą w P. kwotę 18 185 zł, na którą składał się uiszczony wpis sądowy od skargi (7 351 zł), wynagrodzenie pełnomocników będących radcą prawnym i adwokatem (10 800 zł) oraz opata skarbowa (34 zł).