V SAB/Wa 69/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie rozpatrzenia wniosku o rozłożenie na raty należności z tytułu składek postanawia: - odrzucić skargę.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2023 r. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie rozpatrzenia wniosku o rozłożenie na raty należności z tytułu składek, domagając się wydania decyzji w określonym terminie. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie – o oddalenie. W uzasadnieniu wskazano m.in., że stosownie do treści art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1009) – dalej "u.s.u.s.", skarga do sądu administracyjnego przysługuje wyłącznie od decyzji w zakresie przyznania świadczenia w drodze wyjątku oraz decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W sprawie nie ma sporu, że zawiadomieniem z dnia 7 lutego 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował Skarżącą o niedopłacie na jej koncie składkowym w wysokości 83.153,38 zł (ubezpieczenia społeczne), 33.207,83 zł (ubezpieczenie zdrowotne) oraz 2281,23 zł (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych). Wniosek o ulgę w spłacie ww. należności złożyła Skarżąca, wskazując na rozłożenie należności na raty. W związku z opieszałością organu w załatwieniu sprawy wywołanej tym wnioskiem, Strona wniosła skargę na bezczynność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. W tej sytuacji dla rozstrzygnięcia sprawy istotna jest odpowiedź na pytanie, czy sprawy o rozłożenie należności składkowych na raty należą do właściwości sądów administracyjnych, ponieważ tylko w takiej sytuacji można badać bezczynność ZUS w tym przedmiocie. Odpowiadając na tak postawione pytanie wskazać należy, że zasadniczo w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych orzekają sądy powszechne a nie sądy administracyjne. Wynika to z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W myśl bowiem art. 177 Konstytucji sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Zgodnie zaś z art. 184 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Z przepisu art. 177 Konstytucji wynika domniemanie, że wszelkie sprawy, w tym także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli został określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia zarówno akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nadto na mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z przepisów ustaw Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że to sądy administracyjne, a nie sądy powszechne są właściwe do rozpoznawania spraw polegających na kontroli działalności administracji publicznej. Z przepisów rangi ustawowej może jednak wynikać, że określone sprawy prowadzone na podstawie przepisów prawa administracyjnego będą należeć do właściwości sądu powszechnego. Do takich właśnie spraw zaliczane są sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych a właściwość sądu powszechnego w takich sprawach wynika z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Z uregulowań zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych wynika bowiem, że postępowanie prowadzone przez ZUS ma cechy postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 u.s.u.s., ZUS przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust. 4 u.s.u.s.) i ZUS wydaje decyzje w sprawach indywidualnych (art. 83 ust. 1 u.s.u.s.). Tak więc mimo tego, że postępowanie prowadzone przez ZUS ma cechy postępowania administracyjnego, to stosownie do art. 83 ust. 2 u.s.u.s., od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W przepisie tym został unormowany tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw. Natomiast wyjątki w tej materii zostały wskazane w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W myśl tego przepisu, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że wyliczenie spraw w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest enumeratywne. W tych właśnie wymienionych sprawach właściwe są sądy administracyjne. Z analizy art. 83 ust. 1 i ust. 4 u.s.u.s. wynika, że każda decyzja wydana przez Zakład w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne odstępstwa dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Sprawy wskazane w tym ostatnim przepisie, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym. W konsekwencji decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. W przepisie tym ustawodawca zatem wprost uregulował wyłączenie kognicji sądu powszechnego w sprawach ubezpieczeniowych. Innymi słowy, tryb odwoławczy do sądu powszechnego odnosi się do wszystkich decyzji Zakładu "w zakresie indywidualnych spraw", jedynie przykładowo wymienionych w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Katalog bowiem decyzji, o których mowa w tym przepisie, wydawanych przez Zakład w zakresie indywidualnych spraw jest katalogiem otwartym. Świadczy o tym użyty w art. 83 ust. 1 usus zwrot "w szczególności". Kontroli sądów powszechnych nie podlegają natomiast tylko te decyzje, które zostały wyraźnie wskazane jako niepodlegające odwołaniu, czyli decyzje wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zatem tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. Podkreślić należy, że wśród wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. spraw nie ma spraw o rozłożenie na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem w tych sprawach niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. To przesądza, że w takich sprawach sądy administracyjne nie są właściwe do orzekania. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r., II GSK 661/10, postanowienie WSA w Łodzi z 19 lipca 2012 r., III SAB/Łd 15/12; postanowienie WSA w Gliwicach z 13 lutego 2012 r. I SA/Gl 197/12 – wszystkie orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Analogiczne stanowisko prezentowane jest też w piśmiennictwie gdzie podkreśla się, że odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych od decyzji organu rentowego wydanej w sprawie indywidulanej nie przysługuje tylko w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., a przepis ten należy jako lex specialis wykładać ściśle (por. Wantoch-Rekowski Jacek (red.), "Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz."; opub. Lex 2015, komentarz do art. 83 u.s.u.s.). Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa dotycząca ewentualnej bezczynności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie wywołanej wnioskiem Skarżącej o rozłożenie na raty należności z tytułu składek, nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Nie jest to bowiem sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Z powyższych względów Sąd skargę odrzucił jako niedopuszczalną, bo nienależącą do właściwości sądu administracyjnego, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 p.p.s.a.