V SAB/Wa 68/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – sędzia WSA Michał Sowiński po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wysokości zadłużenia oraz rozłożenia na raty postanawia: odrzucić skargę.

M. K. (dalej: "Skarżąca", "Strona") 14 kwietnia 2023 r. wniosła skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ", "ZUS") w przedmiocie niewydania decyzji dotyczącej wysokości zadłużenia oraz rozłożenia na raty. Pismem z 29 czerwca 2023 r. Skarżąca wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na fakt iż stało się ono bezprzedmiotowe w związku z wydaniem przez Organ w dniu 23 maja 2023 r. decyzji w zakresie wysokości zadłużenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Na wstępie podnieść należy, że Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 poz. 259), dalej: "p.p.s.a.". Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której skarga dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej w odniesieniu do aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. Przepisy te konkretyzują w głównej mierze zasadę pozytywnego określania właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z tą regulacją, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), dalej: "k.p.a.", postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale IV, V i VI w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotowa sprawa jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, a więc sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.), dalej: "k.p.c.". Z treści ww. regulacji wynika, że k.p.c. normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz innych sprawach, do których przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Sąd podkreśla, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia NSA: z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1324/12, z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1620/12 oraz z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 737/10). Stwierdzić należy, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Skarżąca wniosła skargę do Sądu na bezczynność Organu w przedmiocie niewydania przez ZUS decyzji w zakresie całkowitej wysokości zadłużenia oraz odmowy rozłożenia na raty. Postępowanie przed ZUS w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji podlega Kodeksowi postępowania administracyjnego, niemniej jednak natura spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych jest na tyle specyficzna, że k.p.a. przyznaje pierwszeństwo przepisom odrębnym. Dział III k.p.a. poświęcony przepisom szczególnym w sprawach ubezpieczeń społecznych, wyodrębniając te sprawy, stanowi w art. 180 § 1, że stosuje się do nich przepisy k.p.a., chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Wynikające z art. 180 § 1 k.p.a. ustalenie odrębności zasad w sprawach ubezpieczeń społecznych zostało skonkretyzowane w art. 181 k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów k.p.a. w zakresie, w jakim określają one organy odwoławcze (organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne), a nadto stanowi, że do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a. Takimi szczególnymi przepisami są regulacje zawarte ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2023 poz. 1230), dalej: "u.s.u.s.", która w art. 83 ust. 2 ustanawia regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wyposażenie sądu ubezpieczeń społecznych w kompetencję merytorycznego rozstrzygania spraw ubezpieczenia społecznego dotyczy każdej sprawy, także sprawy dotyczącej ustalenia wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 3 u.s.u.s., odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia. Stosownie zaś do art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; 1a) ustalania płatnika składek; 2) przebiegu ubezpieczeń; 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; 3a) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek; 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych; 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Powołane wyżej przepisy u.s.u.s. przewidują, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych właściwe są sądy powszechne. Z wyjątkami wynikającymi z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą więc do zakresu spraw cywilnych, podlegających postępowaniu sądowemu według przepisów K.p.c. Uwzględniając powyższe, przedmiotowa skarga na bezczynność nie podlega kognicji sądu administracyjnego, bowiem nie należy do kategorii spraw wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Nie spełnia bowiem ww. kryteriów, tj. nie jest sprawą o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, sprawą o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także nie jest sprawą o wykreślenie zastawu skarbowego z rejestru. Stąd też i ewentualna bezczynność Zakładu nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji sąd administracyjny nie może również orzekać, co do bezczynności i przewlekłości w sprawie, która nie mieści się w zakresie jego rzeczowej właściwości. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s. stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (vide postan. NSA z 05 grudnia 2008 r. I OSK 1852/07, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem nie każda sprawa dotycząca działalności organów administracji publicznej, a takimi są sprawy ubezpieczeniowe, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy ma znaczenie drugorzędne (vide postanowienie NSA z 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1373/08, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnośnie bezczynności Organu w zakresie rozłożenia na raty należności z tytułu składek na uwagę zasługuje również fakt, iż w sytuacji, gdy ustawodawca zamierzał wyłączyć kognicję sądu powszechnego w sprawach ubezpieczeniowych - uregulował to wprost, na co wskazuje art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z tym przepisem co już wskazano powyżej w przypadkach rozstrzygnięć w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, przyznania lub odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - "odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje". Takiego wyłączenia art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawiera, co powoduje konieczność stosowania zasady ogólnej z art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tym bardziej, że rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy. W nawiązaniu do zawartego w piśmie procesowym z 29 czerwca 2023 r. wniosku pełnomocnika strony skarżącej o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na zastosowanie trybu tzw. autokontroli wyjaśnić należy, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który z bezprzedmiotowością postępowania wiąże skutek w postaci umorzenia postępowania sądowego. Należy mieć bowiem na uwadze, że umorzyć można jedynie takie postępowanie, które zostało skutecznie wszczęte. Taki stan rzeczy wymaga m.in. stwierdzenia, że skarga nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu. Ponieważ badanie dopuszczalności skargi w niniejszym postępowaniu zakończyło się stwierdzeniem jej niedopuszczalności z powodu niewłaściwości sądu a sama skarga okazała się niedopuszczalna, Sąd nie mógł rozpoznać merytorycznego wniosku o umorzenie tego postępowania. Umorzyć można tylko takie postępowanie sądowoadministracyjne, które zostało najpierw skutecznie wszczęte, tzn. skarga jest dopuszczalna i nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu (por. wyrok WSA w Opolu, I SA/Op 155/13, LEX 1344362). W związku z powyższym, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, orzeczono jak w sentencji.