V SA/Wa 570/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu oddala skargę.

Na podstawie decyzji Wojewody S.: z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], z dnia [...] października 2015 r., nr [...], z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] wydanymi w związku z decyzją Ministra Finansów z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Gmina K. (dalej: Gmina/Skarżąca) otrzymała dotację celową z przeznaczeniem na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych gminom ustawami w zakresie aktów stanu cywilnego, ewidencji ludności, dowodów osobistych, powszechnego obowiązku obrony oraz zgromadzeń, w wysokości [...] zł. Następnie, na podstawie analizy danych statystycznych przedstawionych przez Gminę K. oraz danych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (dalej: MSW) z raportów dotyczących wybranych zdarzeń zarejestrowanych w rejestrze PESEL i RDO dla województwa [...] w podziale na poszczególne jednostki ustalono, że - zgodnie z wytycznymi - Skarżąca wykorzystała środki w kwocie 397 414,76 zł. Jak ustalono, w roku 2015 w miesiącach styczeń-luty: 1) sporządzono 258 aktów stanu cywilnego w zakresie urodzeń, małżeństw i zgonów (8 160,44 zł), 2) wydano 14 decyzji administracyjnych i postanowień (962 zł), 3) wydano 2 180 odpisów aktów stanu cywilnego (24 982,80 zł), 4) wydano 54 zaświadczenia, zezwolenia oraz przyjęto oświadczenia (866,38 zł), 5) wydano 4 decyzje w sprawie imion i nazwisk (274,12 zł), 6) wydano 483 dokumenty w zakresie zameldowań, wymeldowań oraz przyjęto zgłoszenia wyjazdu na pobyt stały, powrotu z pobytu stałego (5 535,18 zł), 7) dokonano 54 aktualizacji i weryfikacji danych (408,43 zł), 8) wydano 30 decyzji w sprawach meldunkowych (16 502,40 zł), 9) udostępniono 234 dane osobowe ze zbiorów meldunkowych oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych (2 091,68 zł), 10) wydano 60 zaświadczeń zawierających pełny wykaz danych osoby, której wniosek dotyczył ze zbiorów meldunkowych wydanych i unieważnionych dowodów osobistych (453,82 zł), 11) wydano 971 dowodów osobistych (16 691,49 zł), 12) przyjęto 70 zgłoszeń utraty dowodu osobistego (593,63 zł), 13. dokonano 271 unieważnień dowodów osobistych (1 739,17 zł). W roku 2015 w miesiącach marzec-grudzień: 1) sporządzono 1 481 aktów stanu cywilnego w zakresie urodzeń, małżeństw i zgonów (46 843,44 zł), 2) wydano 126 decyzji administracyjnych i postanowień (8 663,76 zł), 3) wydano 9 701 odpisów aktów stanu cywilnego (111 173,46 zł), 4) wydano 298 zaświadczeń, zezwoleń oraz przyjęto oświadczenia (4 781,11 zł), 5) wydano 29 decyzji w sprawie imion i nazwisk (1 987,39 zł), 6) wydano 1 849 dokumentów w zakresie zameldowań, wymeldowań oraz przyjęto zgłoszenia wyjazdu na pobyt stały, powrotu z pobytu stałego (12 289,93 zł), 7) usunięto 1 409 niezgodności (10 657,11 zł), 8) wydano 91 decyzji w sprawach meldunkowych (50 057,28 zł), 9) załatwiono 25 spraw w zakresie nadania numeru PESEL (171,90 zł), 10) udostępniono 1 352 dane osobowe z rejestru mieszkańców (RM) oraz rejestru zamieszkania cudzoziemców (RZC) oraz z Rejestru Dowodów Osobistych oraz dokumentacji związanej z dowodami osobistymi (11 465,50 zł), 11) wydano 565 zaświadczeń zawierających pełny wykaz osoby, której wniosek dotyczy, z rejestru mieszkańców (RM), z rejestru zamieszkania cudzoziemców (RZC) oraz zaświadczeń z RDO zawierających pełny wykaz danych osoby, której dotyczył wniosek (4 273, 43 zł), 12) wydano 4 297 dowodów osobistych (49 243,62 zł), 13) wydano 2 decyzje w sprawach dowodów osobistych (123,31 zł), 14) przyjęto 452 zgłoszenia o utracie lub uszkodzeniu dowodu osobistego (2 589,96 zł), 15) dokonano 281 unieważnień dowodów osobistych w rejestrze Dowodów Osobistych (966,08 zł), 16) załatwiono 2 sprawy w przedmiocie zawiadomienia o zgromadzeniu (45,84 zł), 17) wezwano 211 osób do kwalifikacji wojskowej (2 819,46 zł). Wobec powyższego, Wojewoda [...]., decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] określił Skarżącej: 1. kwotę do zwrotu do budżetu państwa część dotacji celowej, pobranej w nadmiernej wysokości (18 840,24 zł), 2) termin naliczania odsetek od ww. kwoty, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tj. od dnia 15 stycznia 2016 r., do dnia zwrotu dotacji do budżetu państwa. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Minister Rozwoju i Finansów (dalej: Organ) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej podstawy prawnej i ponownie orzekł w tym zakresie uznając, że w okolicznościach sprawy w roku 2015 doszło do niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania części dotacji celowej. Organ wyjaśnił, iż Skarżąca otrzymała dotację wyższą niż niezbędna na finansowanie poszczególnych zadań. Po rozliczeniu dotacji, środki które pozostały Gmina obowiązana była zwrócić do budżetu państwa jako dotację niewykorzystaną. Tymczasem środki wykorzystane zostały w sposób inny niż określony przez podmiot dotujący, tj. na pokrycie kosztów realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej w tym wynagrodzeń z pochodnymi, odpisy na obowiązkowy fundusz świadczeń socjalnych, a także wydatki rzeczowe. Pismem z dnia 15 lutego 2017 r. Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r., wnosząc ojej uchylenie. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 166 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 169 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 126 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Minister Finansów mógł w wytycznych określić przeznaczenie dotacji na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w sytuacji, gdy przeznaczenie to regulują przepisy ustawowe, niezawierające żadnej delegacji do wydawania jakichkolwiek wytycznych lub innych aktów przez organ wykonawczy, 2) art. 169 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 1, ust. 4 i 5 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez ich zastosowanie w sprawie, 3) art. 129 ustawy o finansach publicznych, art. 49 ust. 1 i 3 ustawy o dochodach samorządu terytorialnego, oraz art. 8 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że użyte w tych przepisach określenia zadania należy rozumieć jako pojedynczą konkretną czynność podejmowaną przez gminę lub jej organ w postaci wydania decyzji, zaświadczenia, pisma, dokumentu, itp., a nie jako ogół czynności mających na celu również właściwe przygotowanie do ich wykonania, zapewnienie ciągłości ich wykonania niezależnie od liczny składanych wniosków, itp. 4) art. 6 Kpa w związku z art. 129 ustawy o finansach publicznych, art. 49 ust. 1 i 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 8 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez oparcie się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji na wytycznych Ministerstwa Finansów, zamiast na obowiązujących powszechnie, przywołanych przepisach prawa, 5) art. 126 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku dotacji za zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, o sposobie ich wykorzystania decydują wytyczne dotującego oparte na danych statystycznych, a nie rzeczywisty zakres czynności koniecznych do wykonania zgodnie z przepisami regulującymi zasady wykonania tych zadań, tj. w niniejszej sprawie: a) art. 52 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, b) art. 4 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, c) art. 8 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych, art. 3 pkt 19 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw, d) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego, e) art. 6 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach, f) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. — Prawo o zgromadzeniach, g) art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie imion i nazwisk, h) art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 z późn. zm.), dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia tych okoliczności. W niniejszej sprawie przyznając dotację w wysokości 416 255 zł, w sposób jednoznaczny określono przedmiot dotacji oraz koszt poszczególnych zadań. Gmina była informowana o tym, że dotacja została zaplanowana przy zastosowaniu jednolitego w kraju sposobu kalkulacji wysokości kosztów zadań zleconych z zakresu administracji rządowej określonych w odrębnych przepisach, realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, według kryterium liczby zrealizowanych przez nie spraw z uwzględnieniem ujednoliconego czasu realizacji zadań oraz stawki roboczogodziny, a także przy określeniu jednolitego wykazu zadań/czynności. Jak wyjaśniano, stawka roboczogodziny zawiera w sobie koszty wynagrodzenia oraz wydatków rzeczowych. Powyższe potwierdza, m.in. treść pisma z dnia 16 lutego 2015 r. nr SOVIII.3110.1.4.2015 w którym wskazano, że "zgodnie z wytycznymi Ministerstwa Finansów podział środków na realizację zadań wynikających z ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawy o ewidencji ludności oraz o dowodach osobistych, pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został dokonany według kryterium liczby zrealizowanych przez nie spraw w 2013 roku (algorytm podziału dotacji: liczba zrealizowanych spraw w 2013 r. przesłana przez jednostki samorządu terytorialnego x ujednolicony czas realizacji zadań - załącznik nr 1 x stawka roboczogodziny - 22,92 zł)". Nie określono natomiast jednoznacznie liczby poszczególnych zadań, na które przeznaczono dotację - w tym zakresie kierowano się prognozą. Wobec powyższego Gmina zobowiązana była wykorzystać dotację zgodnie z przeznaczeniem, a po dokonaniu rozliczenia dotacji, środki, które pozostały obowiązana była zwrócić do budżetu państwa jako dotację niewykorzystaną w terminie określonym w art. 168 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Skarżąca otrzymała dotację na większą liczbę zadań niż faktycznie wykonała. Gminnie przekazano bowiem kwotę 416 255 zł, natomiast z analizy danych statystycznych przedstawionych przez Skarżącą oraz danych MSW z raportów dotyczących wybranych zdarzeń zarejestrowanych w rejestrze PESEL i ROD dla województwa [...] w podziale na poszczególne jednostki wynika, że - zgodnie z wytycznymi - Gmina wykorzystała środki w kwocie 397 414,76 zł. Wobec powyższego kwota 18 841 zł winna zostać zwrócona jako dotacja niewykorzystana. Odnosząc się do argumentacji Skarżącej, iż środki dotacji zostały niedoszacowane, bowiem w kosztorysie uwzględniono koszty wynagrodzeń pracowników bezpośrednio wykonujących zadania, pominięto jednak inne koszty osobowe, takie jak: wynagrodzenia pracowników pośrednio wykonujących zadania oraz koszty rzeczowe wskazać należy, że jest ona nieuzasadniona. Wyjaśnić bowiem należy, że Gmina otrzymując środki z budżetu państwa przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych zobowiązana była do efektywnego i zgodnego z obowiązującymi przepisami wykorzystania dotacji kierując się zasadą legalności, celowości i gospodarności. Jak słusznie zauważył Organ wydatkowanie środków dotacji na wynagrodzenia, bez uwzględnienia faktycznego wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, narusza ww. zasady. Podkreślenia wymaga, że jednostka samorządu terytorialnego nie może odstąpić od zasad finansowania zadań określonych przez podmiot dotujący. Wydatkowanie środków musi mieć ścisły, bezpośredni związek z faktycznie wykonanym zadaniem, na które przyznano środki. Każdy wydatek powinien być uzależniony wyłącznie od wykonania finansowanego zadania. Gdyby natomiast przyjąć, że wysokość dotacji przyznana na konkretne zadania powinna odpowiadać wynagrodzeniu pracowników samorządowych ustalanemu przez urząd gminy to organ dotujący byłby zobowiązany do zapłaty kwoty w oparciu o liczbę etatów, niezależnie od tego czy zadanie w ogóle byłoby zrealizowane. Wobec powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem Organu, iż wydatkowanie środków dotacji na wynagrodzenia, bez uwzględnienia faktycznego wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej narusza ww. zasady. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 126 ustawy o finansach publicznych. Jak to już wyżej podkreślono beneficjent nie ma możliwości swobodnego dysponowania przyznanymi środkami i może je wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego. Skarżąca mimo otrzymania stosownych wytycznych wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem co w pełni uzasadniało wydane w sprawie rozstrzygnięcia. W stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie organ był zatem zobowiązany do zastosowania art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1, ust. 4 i 5 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty przedstawione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.