V SA/Wa 3252/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Asesor WSA - Paweł Gorajewski, Protokolant specjalista - Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w N. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 września 2019 r. nr DIR-IX.7343.62.2019.AR.3 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę.

Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w N. (zwanego dalej: "Syndykiem" bądź "Skarżącym") jest decyzja Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia 30 września 2019 r. nr DIR-IX.7343.62.2019.AR.3 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu 14 października 2009 r. spółka z o.o. [...] z siedzibą w N. zawarła z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (zwaną dalej: "PARP") umowę nr UDA-POIG.03.01.00-00-007/09-00 o dofinansowanie projektu pn. "Inwestycje w Multimedia jako szansa na rozwój innowacji w Polsce (Media 3.0)", realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013 z udziałem środków europejskich. Na skutek kontroli projektu, przeprowadzonej przez Regionalną Instytucję Finansującą (zwaną dalej: "RIF") w dniach 3 i 4 października 2017 r., stwierdzono szereg nieprawidłowości, szczegółowo wskazanych w informacji pokontrolnej z dnia 27 października 2017 r. Postanowieniem z dnia 19 października 2017 r. o sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla K. w K., ogłosił upadłości dłużnika [...] sp. z o.o. obejmującą likwidację majątku, którego odpis Syndyk przesłał do PARP za pismem z dnia 23 października 2017 r. Pismem z dnia 8 grudnia 2017 r. PARP wypowiedziała umowę o dofinansowanie ze skutkiem natychmiastowym oraz wezwała do zwrotu otrzymanego dofinansowania, powołując się na § 12 ust. 3 pkt 2 i 9 umowy o dofinansowanie w związku z naruszeniem § 9 ust. 2 w związku z § 16 ust. 6 oraz § 7 ust. 1 tej umowy. Pismo zostało doręczone Syndykowi w dniu 12 grudnia 2017 r. W dniu 23 stycznia 2018 r. PARP dokonała zgłoszenia do masy upadłości wierzytelności w kwocie 155.192.961,03 zł (w tym dot. spornej umowy), w odpowiedzi na które, Syndyk odmówił uwzględnienia wierzytelności PARP i wciągnięcia jej na listę wierzytelności. Pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. Syndyk oświadczył, że odstępuje od umowy o dofinansowanie ze skutkiem na dzień 19 października 2017 r., tj. na dzień ogłoszenia upadłości spółki. Jednocześnie wskazał, że w tym stanie rzeczy dokonane przez PARP wypowiedzenie umowy ze skutkiem natychmiastowym jest bezskuteczne. Pismem z dnia 20 marca 2018 r. PARP poinformowała Syndyka o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Decyzją z dnia 20 maja 2019 r. PARP określiła zobowiązanie do zwrotu środków dofinansowania w wysokości 12.485.517,62 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu na rachunek PARP, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji. W uzasadnieniu wskazano m. in., że beneficjent nie dochował trwałości efektów projektu przez okres 5 lat od dnia zakończenia jego realizacji, który to obowiązek został nań nałożony w umowie o dofinansowanie, a zatem środki przekazane na realizację projektu zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzją z dnia 30 września 2019 r., Minister utrzymał w mocy decyzję PARP z dnia 20 maja 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że wobec naruszenia przez beneficjenta postanowień umowy o dofinansowanie oraz wykorzystania otrzymanego dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem (nie został osiągnięty cel projektu) zasadnie uznano, że beneficjent wykorzystał dofinansowanie z naruszeniem obowiązujących procedur, a w związku z tym zasadne jest odzyskanie przekazanych mu środków. Organ podkreślił również, że w sprawie zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa, w wyniku którego spowodowana została upadłość beneficjenta. Organ odwoławczy na potwierdzenie tej okoliczności włączył do materiału dowodowego sprawy zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa (pismo PARP z dnia 20 listopada 2017 r.) oraz zawiadomienie Prokuratury Rejonowej o wszczęciu śledztwa (z dnia 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt [...]), które dotyczą nieprawidłowości w realizacji projektu POIG.05.03.00-00-006/10. W skardze do tutejszego sądu Syndyk wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1) art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2025 r., r. poz. 1483 ze zm.; zwanej dalej: "u.f.p.") poprzez przyjęcie przez PARP i utrzymanie przez organ, że wierzytelność przysługująca PARP (zakładając, że wierzytelność ta PARP przysługuje) powstała w innym czasie niż z mocy prawa z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych w umowie oraz w u.f.p., natomiast decyzja podejmowana na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p. jest decyzją deklaratoryjną – w efekcie, na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy wydanie zaskarżonej decyzji było nieuprawnione z uwagi na regulację art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (t.j. Dz.U. z 2025, r. poz. 614 ze zm.; dalej zwanej: "p.u."); 2) § 9 ust. 5, ust. 8, § 9 ust. 9 umowy w zw. z art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez przyjęcie, że przedmiotowe postanowienia umowy nie odnoszą się do ustaleń faktycznych kontroli, tylko do zdarzeń, które miały miejsce podczas kontroli, podczas gdy przede wszystkim kontrolą miała być objęta prawidłowość realizacji projektu – stwierdzenie, czy projekt jest realizowany prawidłowo, czy nie, a skoro kontrola nie doprowadziła do wykazania nieprawidłowości w realizacji projektu, to nie ma podstaw do nadawania szczególnego znaczenia poszczególnym zdarzeniom w trakcie samej kontroli, 3) art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 57 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., str. 25; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1083/2006") polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie środki przeznaczone na realizację projektu zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i że zachodzi konieczność ich zwrotu; 4) art. 207 ust. i pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka zwrotu dofinansowania określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. przesłanka wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. czyli innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej; 5) art. 57 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006 w zw. z art. 51 ust. 1, art. 98 ust. 1c, art. 99 p.u. w rezultacie przyjęcia, że kwoty wypłacone na podstawie umowy, po odstąpieniu od niej przez Syndyka podlegają procedurze odzyskiwania zgodnie z art. 98-102 rozporządzenia nr 1083/2006; 6) art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 w zw. z art. 51 ust. 1, art. 98 ust. 1c, art. 99 p.u., tj. ich niezastosowanie, w wyniku przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek operacji poddanej zasadniczej modyfikacji w wyniku zaprzestania działalności produkcyjnej spowodowany upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa; 7) art. 145 ust. 1 i art. 342 ust. 1 pkt 2 p.u., tj. ich niezastosowanie, w rezultacie nieuwzględnienia, że przepisy te mają szczególny charakter w stosunku do przepisów Ordynacji podatkowej i u.f.p.; 8) art. 108 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; zwanej dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji toczącego się na podstawie przepisów p.u. postępowania upadłościowego wobec beneficjenta, które umożliwia PARP zaspokojenie się w tymże postępowaniu (pod warunkiem istnienia wierzytelności); 9) art. 145 ust. 1 p.u. w zw. z art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego (w tym wydanie zaskarżonej decyzji) przeciwko beneficjentowi, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wierzytelność PARP powstała przed ogłoszeniem upadłości beneficjenta (o ile w ogóle wierzytelność ta istnieje), a co za tym idzie wyłącznym trybem jej dochodzenia są przepisy p.u., tj. zgłoszenie wierzytelności w toku postępowania upadłościowego beneficjenta; 10) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało uznaniem, że beneficjent naruszył procedury wydatkowania środków wskazanych w umowie, a to ze względu na zaniechanie powtórnej kontroli u beneficjenta, która została zapowiedziana, a następnie nieprzeprowadzona; 11) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w wyniku nierzetelnie przeprowadzonej w dniach 3 i 4 października 2017 r. kontroli, przy czym nierzetelność kontroli polegała na zaniechaniu skorzystania z uprawnień PARP określonych w § 9 umowy, w tym do przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu u beneficjenta, a w rezultacie nieuzasadnionym przyjęciu przez PARP, że doszło do naruszenia przez beneficjenta § 9 ust. 5, ust. 8, ust. 9 umowy oraz nieuprawnionym wypowiedzeniu (choć bezskutecznym) umowy na podstawie jej § 12 ust. 3 pkt 2 i 9 – a w efekcie uznanie, że została spełniona przesłanka zwrotu dofinansowania określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. przesłanka wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., jak również błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie środki przeznaczone na realizację projektu zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; 12) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności w obliczu istnienia możliwości prostego i bezpłatnego zebrania znacznej jego części, a dotyczącego wyinkubowanych u beneficjenta spółek, poprzez skorzystanie z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego; 13) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 5 § 1 k.p.a. i art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie z rażącym naruszeniem domniemania niewinności beneficjenta, w tym jego obecnych lub byłych pracowników oraz osób przez beneficjenta zatrudnionych na innej podstawie niż umowa o pracę, a w rezultacie, poprzez stwierdzenie zachodzącego podejrzenia popełnienia przez beneficjenta przestępstwa stypizowanego w art. 286 § 1 Kodeksu karnego, polegającego – w celu uzyskania korzyści majątkowej – na doprowadzeniu PARP do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w postaci udzielenia wsparcia finansowego – i ustalenie w nieuprawniony sposób okoliczności ważnego wpływu tego "czynu" na kondycję finansową beneficjenta i jednocześnie przypisania temu "czynowi" waloru bezpośredniego przyczynienia się do upadłości beneficjenta, mając cały czas na względzie, że wobec beneficjenta, w tym jego obecnych lub byłych pracowników oraz osób przez beneficjenta zatrudnionych na innej podstawie niż umowa o pracę nie został wydany żaden wyrok karny skazujący, jak i żaden taki wyrok karny skazujący nie został włączony przez organ (ani PARP) do materiału dowodowego sprawy, co czyni omawiane ustalenia organu nieuprawnionymi a zaskarżoną decyzję obciąża wadliwością; 14) art. 145 ust. 1, art. 342 ust. 1 pkt 2 p.u. poprzez ich niezastosowanie w rezultacie nieuwzględnienia, że przepisy te mają szczególny charakter w stosunku do przepisów Ordynacji podatkowej i u.f.p.; 15) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalności ma charakter trwały, a więc zostały spełnione przesłanki jej nieważności; 16) art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą, a więc zostały spełnione przesłanki jej nieważności; 17) art. 145 ust. 1 p.u. w zw. z art. 207 u.f.p. poprzez zastosowanie art. 145 ust. 1 p.u. w brzmieniu nieobowiązującym i niemającym zastosowania w sprawie, zaś w aktualnym stanie prawnym nie można uznać, że przewidziane w art. 145 ust. 1 p.u. odstępstwo od wyrażonej w nim zasady może być odnoszone do uregulowanej w art. 207 u.f.p. procedury odzyskiwania dofinansowania ze względu na brak w tym przepisie wyrazów: "o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej". Ponadto, Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 2318/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wskazując w jego uzasadnieniu, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia i oceny czy zarzuty Skarżącej, co do braku możności działania organów w sprawie zwrotu środków po ogłoszeniu upadłości spółki były uzasadnione. W ocenie sądu, PARP jako instytucja wdrażająca działając z upoważnienia instytucji pośredniczącej miała podstawy prawne do wszczęcia z urzędu i prowadzenia wobec upadłego po ogłoszeniu upadłości postępowania oraz wydania decyzji w sprawie zwrotu środków pochodzących z umowy o dofinansowanie wykorzystanych z naruszeniem procedur lub niezgodnie z przeznaczeniem – w trybie art. 211 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104, ze zm.; zwanej dalej: "u.f.p. z 2005 r.") i art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. Sąd za niezasadne uznał również zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 57 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006, stwierdzając m. in., że wyjątek usprawiedliwiający niedochowanie trwałości projektu zachodzi w sytuacji, gdy zaprzestanie działalności produkcyjnej spowodowane jest upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa. W ocenie sądu, zaistniała sytuacja beneficjenta nie stanowiła szczególnego przypadku, o którym mowa w art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006, gdyż PARP złożyła do organów ścigania zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa przez beneficjenta, które dotyczą nieprawidłowości stwierdzonych przy realizacji projektu, a w wyniku których mogła zostać spowodowana upadłość beneficjenta. Zauważył, że Prokuratura wszczęła i prowadzi śledztwo w tym kierunku. Ponadto WSA uznał, że przepis art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, a to z uwagi na specyficzny i wyjątkowy mechanizm Działania 5.3 PO IG. W ocenie sądu, przepis ten ma zastosowanie do inwestycji, gdzie okres trwałości inwestycji wynosi maksymalnie 5 lat. Tymczasem specyfika Działania 5.3 PO IG wymagała prowadzenia działalności przez co najmniej okres 5 lat od zakończenia realizacji projektu oraz zapewnienia trwałości efektów projektu przez okres 5 lat od zakończenia realizacji projektu, z zastrzeżeniem do zasad odnoszących się do pomocy publicznej udzielanej w ramach projektu. Ponadto, otrzymane wsparcie nie stanowiło pomocy publicznej dla upadłego, bowiem miało zostać przetransferowane w całości na rzecz klientów parku technologicznego. Na skutek skargi kasacyjnej Syndyka, wyrokiem z dnia 11 września 2025 r. o sygn. akt I GSK 993/22, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok o sygn. akt V SA/Wa 2318/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Sąd kasacyjny podniósł w uzasadnieniu, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut wadliwej wykładni art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, której w istocie sąd poprzednio orzekający nie przeprowadził w odniesieniu do regulacji zawartej w ust. 1 tego przepisu, a od razu przeszedł do analizy przesłanek wynikających z jego ust. 5, nie dokonując przy tym wyjaśnienia użytego tam pojęcia "nieoszukańczego bankructwa". Za zasadny NSA uznał także zarzut dotyczący uchybień przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez sąd I instancji kontroli ustaleń faktycznych organów administracyjnych w zakresie naruszenia przez stronę postanowień art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 związanych ze stwierdzeniem poddania inwestycji/operacji zasadniczej modyfikacji. Jednocześnie sąd kasacyjny za nieusprawiedliwione uznał zarzuty związane z brakiem podstaw prawnych do dochodzenia zwrotu dofinansowania w sytuacji upadłości beneficjenta. W ocenie NSA, organ miał podstawy prawne do wszczęcia z urzędu i prowadzenia wobec upadłego po ogłoszeniu upadłości likwidacyjnej – na mocy art. 211 ust. 1 oraz art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – postępowania w sprawie zwrotu wykorzystanych z naruszeniem procedur środków pochodzących z umowy o dofinansowanie, nie naruszając przepisów Prawa upadłościowego. Sąd kasacyjny podzielił przy tym stanowisko sądu I instancji, że wierzytelność PARP wobec spółki powstała w dniu doręczenia oświadczenia o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie, tj. 12 grudnia 2017 r., a więc po ogłoszeniu upadłości spółki w dniu 19 października 2017 r. Wierzytelność PARP wobec spółki jest zatem wierzytelnością w stosunku do masy upadłości, a powoływane przez Syndyka odstąpienie przezeń od umowy z PARP jest okolicznością bezprzedmiotową dla sprawy, gdyż zanim Syndyk złożył oświadczenie w tym przedmiocie, umowa o dofinasowanie została rozwiązana na skutek wypowiedzenia złożonego (zgodnie z jej postanowieniami) przez instytucję udzielającą dofinansowania beneficjentowi. Formułując zalecenia dla sądu ponownie rozpatrującego sprawę NSA nakazał weryfikację wykładni i zastosowania art. 57 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006. Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2025 r. Sąd postanowił o oddaleniu wniosku o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw. W punkcie wyjścia wskazać należy, że Sąd aktualnie orzekający w sprawie związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I GSK 993/22, o czym wprost stanowi art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Wymaga również przypomnienia, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylił poprzednio wydany w sprawie wyrok przede wszystkim wobec niedokonania wykładni art. 57 ust. 1 i 5 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz brak kontroli ustaleń faktycznych organów administracyjnych w zakresie naruszenia przez stronę postanowień art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 związanych ze stwierdzeniem poddania inwestycji/operacji zasadniczej modyfikacji. Jednocześnie w przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ocenę odnośnie do znaczenia terminu określonego w art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, jak też wyraził stanowisko co do zarzutów Skarżącego wskazujących na naruszenie art. 98 ust. 1c w zw. z art. 99 ustawy – Prawo upadłościowe przez ich niewłaściwe zastosowanie w kontekście art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., prezentując ocenę prawną w tym zakresie. Rozpoznając ponownie sprawę w takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Ministra oraz utrzymania nią w mocy decyzja PARP nie zostały wydane z naruszeniem prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Rozważania w sprawie rozpocząć należy od przypomnienia, że materialnoprawną podstawą żądania zwrotu dofinansowania organy uczyniły art. 207 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym, w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Z art. 207 ust. 8 u.f.p. wynika, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona m.in. w ust. 9 lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności – w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Z kolei w art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. ustawodawca określił, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu m.in. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Stosownie do treści art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jednocześnie, zgodnie z art. 206 ust. 1 u.f.p., szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wątpliwości, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale również postanowienia umowy zawarte w wyniku wyłonienia danego projektu do sfinansowania, co wynika ze specyfiki uregulowań przyjętych ustawą z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przyjęto w tym akcie, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych nie leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowane są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie projektów zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14). Nie budzi również wątpliwości, że ustawodawca poza stwierdzeniem nieprawidłowości w postaci wykorzystania środków z naruszeniem procedur (wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem; pobrania środków nienależnie lub w nadmiernej wysokości) nie przewidział jeszcze innych okoliczności – takich jak wystąpienie winy lub jej rodzaju, wysokości nieprawidłowo pobranych środków, czy też zakresu udziału podmiotów trzecich – uzasadniających zastosowanie przewidzianej w tym przepisie sankcji. Oznacza to przyjęcie, że o zwrocie środków m.in. wykorzystanych z naruszeniem procedur należy orzec niezależnie od przyczyny wystąpienia takich nieprawidłowości. Ponadto, co wymaga podkreślenia, przepisy, na podstawie których udzielane jest wsparcie z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, powinny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, a w szczególności rozporządzenia nr 1083/2006, ponieważ regulacje polskie dotyczące realizacji programów operacyjnych służą osiąganiu wspólnych celów wynikających z prawa europejskiego (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r. o sygn. akt II GSK 4487/16). Natomiast wykładnia przepisów i regulacji krajowych, które są podstawą do wydania decyzji o zwrocie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, że zasadniczą przesłanką uzasadniającą żądanie zwrotu jest rzeczywisty albo potencjalny i nieuzasadniony wydatek z budżetu Unii Europejskiej. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, "nieprawidłowość" to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby powodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Tak rozumiana nieprawidłowość, zarówno systemowa jak i pojedyncza (indywidualna), stanowi podstawę żądania zwrotu takiego wydatku z Unii Europejskiej (a więc wydatku rzeczywistego lub potencjalnego, ale nieuzasadnionego). Warunkiem wydania decyzji o zwrocie środków jest więc wykazanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie Unii Europejskiej. W świetle wskazanych wyżej przepisów, z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji zasadnicze znaczenia ma to, czy organy administracji orzekające w tej sprawie bez naruszenia prawa uznały, że beneficjent w trakcie realizacji projektu naruszył procedury wynikające z postanowień umowy o dofinansowanie, albo czy wykorzystał przyznane środki niezgodnie z przeznaczeniem, a jeśli tak, to czy wskutek takiego działania doszło do rzeczywistej lub potencjalnej szkody w budżecie Unii Europejskiej skutkującej obowiązkiem zwrotu środków. Przede wszystkim – wobec oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt I GSK 993/22 – za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy – Prawo upadłościowe, które – zdaniem Skarżącego – miały uniemożliwiać wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p. Jak bowiem uznał Naczelny Sąd Administracyjny, zobowiązanie pieniężne do zwrotu środków wykorzystanych przez beneficjenta z naruszeniem procedur określone zaskarżoną decyzją nie istniało w dniu (19 października 2017 r.) ogłoszenia upadłości beneficjenta (skoro z umowy o dofinansowanie nie wynikało zobowiązanie do zwrotu tych środków, a jedynie zobowiązanie beneficjenta do prawidłowej realizacji umowy, a udzielona pomoc miała charakter bezzwrotny), lecz powstało ono dopiero w dniu 12 grudnia 2017 r. z chwilą doręczenia oświadczenia PARP o rozwiązaniu umowy, zaś sama decyzja o zwrocie miała już tylko charakter deklaratoryjny; wierzytelności powstałe po dacie ogłoszenia upadłości są wierzytelnościami przeciwko masie upadłości; nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia charakteru uprawnień Syndyka do odstąpienia od umowy, jak też irrelewantne dla tej sprawy są prawne skutki skorzystania z tego uprawnienia (zresztą takie uprawnienia Syndyka mogą dotyczyć tylko umowy obowiązującej w obrocie prawnym, a w okolicznościach tej sprawy umowa o dofinansowanie została rozwiązana na skutek wypowiedzenia złożonego – zgodnie z jej postanowieniami – przez PARP, zanim Syndyk złożył oświadczenie, że od umowy tej odstępuje). Z prawidłowo dokonanych w tej sprawie ustaleń faktycznych – opartych w szczególności na treści wniosku o płatność końcową, ale też na ustaleniach kontroli trwałości projektu – wynika jednoznacznie, że podczas realizacji projektu beneficjent nie wywiązał się z postanowień wynikających z zawartej umowy o dofinansowanie w zakresie zapewnienia trwałości efektów realizacji projektu w okresie 5 lat od dnia zakończenia jego realizacji, jak również przedstawienia na żądanie Instytucji Wdrażającej/lnstytucji Pośredniczącej II stopnia informacji o osiągniętych wskaźnikach, tj. do dnia 28 lutego 2019 r. (§ 7 ust. 1 umowy). Nadto, beneficjent nie udostępnił kontrolującym dokumentacji związanej z projektem (§ 9 ust. 5 i ust. 8 umowy) oraz nie zapewnił podczas kontroli obecności osób kompetentnych do udzielenia wyjaśnień (§ 9 ust. 9 umowy). Z punktu widzenia legalności wydanych w sprawie decyzji, w tym zwłaszcza podstaw do zastosowania art. 207 u.f.p., najistotniejsza jest jednak okoliczność, że beneficjent w istocie nie zrealizował projektu, skoro zaprzestał jego realizacji, a tym samym nie osiągnął założonych wskaźników rezultatu. Z tych powodów uprawniona była ocena Ministra i PARP, że doszło do nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, co uzasadniało wniosek, że środki przeznaczone na realizację projektu zostały przez Beneficjenta wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Beneficjent naruszył bowiem szereg postanowień umowy o dofinansowanie, a wskutek niezrealizowania projektu należało uznać, że przyznane środki wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem. W takim stanie rzeczy żądanie i określenie w wydanych w tej sprawie decyzjach kwoty przypadającej do zwrotu znajdowało oparcie w ustaleniach faktycznych i w prawie. Organy administracji miały zatem obowiązek zastosowania korekt, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006, co znalazło odzwierciedlenie w wydaniu decyzji na podstawie art. 207 u.f.p. Co się zaś tyczy znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy unormowań zawartych w art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006, to Sąd ponownie rozpoznając sprawę wskazuje, że ust. 1 tego artykułu stanowi: "Państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Uznaje się, że działania wchodzące w zakres pomocy z EFS nie zachowały tego wkładu wyłącznie wtedy, gdy są one zobowiązane do utrzymania inwestycji w ramach mających zastosowanie przepisów dotyczących pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i jeśli zostały one poddane zasadniczej modyfikacji spowodowanej zaprzestaniem działalności produkcyjnej w terminie określonym w tych przepisach. Państwa członkowskie mogą skrócić termin określony w akapicie pierwszym do trzech lat w przypadkach dotyczących utrzymania inwestycji przez małe i średnie przedsiębiorstwa.". Dokonując – stosownie do wskazań zawartych w wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – wykładni normy wynikającej z zacytowanego przepisu, Sąd wskazuje, że odnosi się ona do ciążącego na państwie członkowskim lub instytucji zarządzającej obowiązku zadbania (zapewnienia) trwałości określonych operacji (obejmujących inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne). Państwo członkowskie ma zatem dopilnować, aby przez okres trwałości, wynoszący minimum 5 lat od zakończenia inwestycji (choć państwa członkowskie może ten minimalny okres skrócić do 3 lat w przypadku inwestycji realizowanych przez małe i średnie przedsiębiorstwa), przy czym – jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny – jest to wyłącznie minimalny standard, a państwo członkowskie może określić dłuższe okresy trwania inwestycji. Państwo członkowskie lub instytucja zarządzającą mają zadbać, aby w tym okresie zrealizowana inwestycja nie została poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury (czyli np. aby nie doszło do zbycia istotnej części majątku niezbędnego do utrzymania trwałości inwestycji) albo z zaprzestania działalności produkcyjnej istotnej dla utrzymania trwałości inwestycji. Stwierdzenie, że beneficjent danej pomocy (podmiot odpowiedzialny za realizację inwestycji wskazanej w art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006) nie utrzymał powyższych wymogów trwałości powinno co do zasady skutkować – zgodnie z art. 57 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006 – zainicjowaniem procedury odzyskiwania określonej w art. 98-102 tego rozporządzenia. Prawodawca unijny określił jednak wyjątek od tej zasady w art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006, zgodnie z którym: "Ustępów 1 do 4 nie stosuje się do operacji poddanej zasadniczej modyfikacji w wyniku zaprzestania działalności produkcyjnej spowodowanego upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa". W świetle tego unormowania przyjąć należy w szczególności, że w przypadku, gdyby nie zachowano trwałości określonych operacji wymienionych w art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 (obejmujących inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne) przez wymagany okres, to nie ma podstaw do odzyskiwania środków, o ile brak dochowania wymogu trwałości został spowodowany upadłością, która nie wynikała z oszukańczego bankructwa. Przepisy rozporządzenia nr 1083/2006 nie definiują pojęcia "oszukańczego bankructwa". Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela jednak rozumienie tegoż zwrotu (używanego także w innych aktach normatywnych Unii Europejskiej) przyjmowane w orzeczeniach sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym wskazuje się w szczególności, że omawiane pojęcia ma na celu znalezienie równowagi pomiędzy interesem publicznym, wyrażającym się w konieczności "ściągnięcia" środków wypłaconych na realizacji projektu, który nie spełnił podstawowego kryterium trwałości oraz interesem beneficjenta, który z przyczyn obiektywnych, niezależnych od siebie nie był w stanie prowadzić działalności objętej wsparciem przez odpowiednio długi okres czasu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2024 r. o sygn. akt V SA/Wa 759/23). Pojęcie upadłości oszukańczej wprowadzono po to, aby uniemożliwić nadużywanie ochrony beneficjenta, jaką daje zwolnienie od obowiązku zwrotu dofinansowania w przypadku jego upadłości. Chodzi o uniemożliwienie beneficjentowi swoistej ucieczki przed obowiązkiem zwrotu środków przez doprowadzenie do upadłości. Ze względu na powyższe, zastosowanie pojęcia upadłości oszukańczej wymaga odniesienia do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 marca 2017 r. o sygn. akt III SA/Lu 833/16). Mając na uwadze stan faktyczny tej sprawy oraz powyższe rozumienie art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006, Sąd stwierdza, że zbędne było czynienie w zaskarżonej decyzji (jako odpowiedź na zarzuty odwołania) rozważań odnośnie do wykazania, że w przypadku beneficjenta nie zachodził wyjątek określony w art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 uzależniony od braku "oszukańczego bankructwa". Podkreślenia bowiem wymaga, że omawiany wyjątek o żądania zwrotu środków dotyczy samego niedochowania okresu trwałości operacji, gdy tymczasem w tej sprawie beneficjent w istocie zaprzestał realizacji projektu, na który uzyskał dofinansowanie. To stanowiło naruszenie, które uzasadniało zwrot środków w wysokości określone w decyzji PARP wydanej w tej sprawie. Nawet gdyby jednak uznać, że zasadniczym argumentem przemawiającym za obowiązkiem zwrotu dofinansowania było naruszenie postanowień umownych, związanych z dochowaniem trwałości projektu, implikującym po stronie organów konieczność zbadania wyłączenia z art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006, to zdaniem Sądu za przekonujący w tym zakresie uznać należało argument, że osoby zarządzające beneficjentem, pomimo zlej sytuacji finansowej spółki, zaciągały pożyczki u innych podmiotów, zabezpieczając je na niekorzyść PARP na nieruchomościach beneficjenta, służących do realizacji projektu, tym samym stwarzając pozory możliwości zrealizowania projektu, co miało wpływ na kondycję finansową beneficjenta i przyczyniło się do jego upadłości. Takie działanie osób zarządzających spółką uznać należy za mieszczące się w definicji "oszukańczego bankructwa". W konsekwencji postawione w skardze zarzuty odnośnie do naruszenia art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006, jak i dotyczące kwestii związanych z zagadnieniem "oszukańczego bankructwa" – nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się naruszenia w tej sprawie przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Organy bez tego rodzaju naruszeń art. 7, art. 77 § 1 ani art. 80 k.p.a. zebrały, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustalając prawidłowo stan faktyczny, który uzasadniał zastosowanie norm prawa materialnego dotyczących zwrotu środków. Efekty tych działań organów znalazły odzwierciedlenie w uzasadnianiach wydanych w sprawie decyzji, które zawierają wszystkie elementy określone w art. 107 § 3 k.p.a. i – obiektywnie rzecz biorąc – realizują zasadę przekonywania wynikającą z art. 11 k.p.a., natomiast z całą pewnością nie dają podstaw do przyjęcia – jak twierdzi Skarżący – że naruszono zasadę zaufania do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).