V SA/Wa 1627/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Asesor WSA - Paweł Gorajewski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 26 maja 2023 r. nr nr 79/23/IX-O w przedmiocie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie z dnia 22 lutego 2023 r.; 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz [...] kwotę 200 złotych (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi [...] (dalej: "skarżąca", "strona") jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej (dalej: "Prezydium NRL", "organ II odwoławczy") z 26 maja 2023 r., nr 79/23/IX-O, utrzymująca w mocy uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie (dalej: "ORL", "organ I instancji") nr 27/R-IX/23 z 22 lutego 2023 r. w sprawie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza oraz odmowy wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca, obywatelka Ukrainy, wystąpiła do Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie z wnioskiem o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza na podstawie decyzji Ministra Zdrowia nr 2526/2022/L z 3 października 2022 r. i wpisanie na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie oraz do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie, a także wydanie dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza". Do wniosku został załączone dokumenty, m. in.: dyplom [...], wydany przez [...], uzyskanie kwalifikacji lekarza pediatry wraz z tłumaczeniem przysięgłym, certyfikat lekarza - specjalisty w specjalizacji "Dziecięca otolaryngologia" wraz z tłumaczeniem przysięgłym, potwierdzonym za zgodność z oryginałem; certyfikat ukończenia kursu języka polskiego wraz ze zdaniem egzaminu ze znajomości języka polskiego na poziomie A2; certyfikat ukończenia kursu języka polskiego na poziomie A2; dokument potwierdzający zaliczenia i egzaminy wraz z uzyskanymi ocenami wraz z tłumaczeniem przysięgłym, potwierdzonym za zgodność z oryginałem. W związku ze złożonym wnioskiem skarżąca została wezwana przez organ I instancji do uzupełnienia dokumentu określającego przebieg i czas trwania odbytego szkolenia specjalizacyjnego wraz z tłumaczeniem sporządzonym przez tłumacza przysięgłego wpisanego na listę tłumaczy przysięgłych Ministerstwa Sprawiedliwości RP. Skarżąca dostarczyła brakujący dokument 13 stycznia 2023 r. Pismem z 18 stycznia 2023 r. organ I instancji wezwał skarżącą na posiedzenie Zespołu ds. weryfikacji znajomości języka polskiego, które zostało wyznaczone na 4 lutego 2023 r. w siedzibie Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie. Skarżąca stawiła się na posiedzeniu w wyznaczonym terminie i poddała weryfikacji znajomości języka polskiego przez Zespół ds. weryfikacji znajomości języka polskiego w postępowaniach dotyczących przyznawania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza/lekarza dentysty, lekarzowi/lekarzowi dentyście, który uzyskał kwalifikacje zawodowe poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskich (dalej: "Zespół"). Prace Zespołu zostały podzielone na dwie części: część ustną (tj. poprawność czytania i rozumienia tekstu drukowanego) oraz część pisemną (tj. sprawdzenie sformułowania pytań i wypowiedzi w języku polskim na podstawie przeczytanego tekstu). Ilość możliwych do uzyskania punktów wynosiła 22 punkty, przy czym wymagane minimum do zaliczenia weryfikacji dla części ustnej wyniosło więcej niż 6 punktów, natomiast dla części praktycznej więcej niż 8 punktów. Skarżąca uzyskała 4 punkty z części ustnej oraz 6 punktów z części praktycznej. Zespół, stwierdził, że skarżąca nie posiada wystarczającej znajomości języka polskiego w stopniu umożliwiającym wykonywanie zawodu lekarza, a zatem wynik weryfikacji języka polskiego został oceniony jako negatywny. Skarżąca została poinformowana, że weryfikacja znajomości języka polskiego nie jest równoznaczna ze zdaniem egzaminu z języka polskiego przed Naczelną Radą Lekarską. 22 lutego 2023 r. ORL podjęła uchwałę nr 27/R-IX/23 w sprawie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza skarżącej, odmowy wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie oraz odmowy wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie, a także odmowy wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza". W uzasadnieniu uchwały organ I instancji wskazał, że przyczyną odmowy jest uzyskanie przez skarżącą negatywnego wyniku z weryfikacji przez Zespół znajomości języka polskiego w stopniu umożliwiającym wykonywanie zawodu lekarza. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. uchwały. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że nie zgadza się z decyzją w całości ponieważ organ I instancji nie miał prawa weryfikować znajomości języka polskiego i nie powinien opierać na wyniku tej weryfikacji swojej decyzji. Uchwałą z 26 maja 2023 r. nr. 79/23/IX-O Prezydium NRL utrzymało w mocy uchwałę nr 27/R-IX/23 Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie z 22 lutego 2023 roku. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 2 ust 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu znajomości języka polskiego w mowie i piśmie, niezbędnej do wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, oraz egzaminu ze znajomości języka polskiego, niezbędnej do wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2181) wprost wynika obowiązek Naczelnej Rady Lekarskiej do przeprowadzania, m.in. obywatelom państw innych niż państwo członkowskie Unii Europejskiej, egzaminów z języka polskiego. Racjonalny ustawodawca ma bowiem świadomość, iż aby dobrze wykonywać swój zawód lekarz musi we właściwy sposób komunikować się z pacjentem. Ponadto lekarze i lekarze dentyści w zakresie swej pracy zawodowej sporządzają akty urzędowe o dużej doniosłości prawnej. Do tych dokumentów zaliczyć można m.in. zaświadczenia lekarskie, orzeczenia o stanie zdrowia, historie choroby, karty informacyjne z leczenia szpitalnego (tzw. wypisy ze szpitali), karty zgonu. Niektóre z tych dokumentów mają charakter urzędowy, co w kontekście przepisów ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim w sposób oczywisty wymaga ich sporządzenia w tym języku. Inne dokumenty mają istotne znacznie jako nośnik informacji o stanie zdrowia pacjenta, postawionej diagnozie czy zleconym leczeniu i realizują prawo pacjenta do informacji o swoim stanie zdrowia. Dokumenty te muszą być sporządzone w języku zrozumiałym dla pacjenta, pozostałego personelu medycznego, który współdzieli z lekarzem je sporządzającym opiekę nad pacjentem. Organ odwoławczy wskazał, że wymóg znajomości języka polskiego, jako umiejętności niezbędnej do wykonywania zawodu lekarza w Polsce, został również nałożony przepisem art. 53 dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z dnia 30 września 2005 r., nr L 255/22). Według organu odwoławczego z powyższych względów konieczność znajomości języka polskiego przez osobę, która zamierza w Polsce wykonywać zawód lekarza lub lekarza dentysty wydaje się oczywista i bezdyskusyjna. W skardze na uchwałę Prezydium NRL z 26 maja 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca podała, że Centrum Medyczne [...] ul. [...] w Warszawie, deklaruje chęć zatrudnienia jej jako lekarza jedynie do pracy z pacjentami z Ukrainy pod nadzorem polskiego lekarza. Skarżąca podała, że obecnie uczęszcza na dodatkowe kursy języka polskiego medycznego i przygotowuje się do egzaminu przed Naczelną Izbą Lekarską (oczekuje na wyznaczenie terminu egzaminu). Skarżąca zadeklarowała znajomość języka polskiego w stopniu komunikatywnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), ustawodawca powierzył sądom administracyjnym orzekanie również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, nakazując jednocześnie by stosowały środki określone w tych przepisach. W myśl art. 57 ust. 3 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, na uchwałę Naczelnej Rady Lekarskiej, o której mowa w ust. 1, służy zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, od uchwał okręgowych rad lekarskich lub Wojskowej Rady Lekarskiej w sprawach, o których mowa w art. 5, 6, 7 ust. 1-5 oraz 9-22, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 11 ust. 1, 2, 2a i 4, art. 12 ust. 1 i 3-5 i art. 14, lekarzowi przysługuje odwołanie do Naczelnej Rady Lekarskiej. W myśl art. 57 ust. 2 ustawy o zawodzie lekarza, do uchwał samorządu lekarzy w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych. Badając tego rodzaju akt sąd bierze pod uwagę kryterium legalności tj. zgodności z mającym zastosowanie w sprawie prawem materialnym i procesowym. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., a także gdy decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę według powyższych kryteriów sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Warunki, jakie winny być spełnione przy ubieganiu się o prawo wykonywania zawodu lekarza przez cudzoziemca niebędącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zostały określone w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U z 2022 r. poz. 1731, dalej: "ustawa o zawodzie lekarza"). Art. 7 ust. 1 pkt 5 wymaga, aby cudzoziemiec wykazywał znajomość języka polskiego określoną w ust. 3 tj. niezbędną do wykonywania zawodu lekarza lub lekarza dentysty potwierdzoną egzaminem z języka polskiego. W art. 7 ust. 6 i 6a są unormowane podstawowe zasady przeprowadzenia tego egzaminu. Dla lekarzy pochodzących z Ukrainy, chcących wykonywać zawód na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm., dalej: "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy") zostały wprowadzone uproszczone zasady. Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy od dnia 24 lutego 2022 r., przez okres 28 miesięcy, niezależnie od trwania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, obywatelowi Ukrainy, który uzyskał kwalifikacje lekarza lub lekarza dentysty poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, można udzielić zgody na wykonywanie zawodu lekarza albo zgody na wykonywanie zawodu lekarza dentysty oraz przyznać warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza albo warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty, jeżeli spełnia warunki, o których mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3-5 i 7 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2023 r. poz. 1516, 1617, 1831 i 1972). W myśl art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 7 ust. 9-14 i 17-22 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, czyli przepisy szczególne odnoszące się do lekarzy zatrudnianych w trakcie epidemii, a następnie stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniem wirusem SARS-CoV-2. Zgodnie z art. 7 ust. 9 ustawy o zawodzie lekarza, w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii osobie, która uzyskała kwalifikacje lekarza lub lekarza dentysty poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, można udzielić zgody na wykonywanie zawodu lekarza albo zgody na wykonywanie zawodu lekarza dentysty oraz przyznać warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza albo warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty, jeżeli osoba ta spełnia warunki, o których mowa w ust. 2a pkt 3-5 i 7. Stosownie do art. 7 ust. 2a pkt 3-5 i 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, osoba taka musi spełniać następujące warunki: ma pełną zdolność do czynności prawnych (pkt 3); jej stan zdrowia pozwala na wykonywanie zawodu lekarza albo lekarza dentysty (pkt 4); wykazuje nienaganną postawę etyczną (pkt 5) oraz posiada dyplom lekarza, lekarza dentysty potwierdzający ukończenie co najmniej pięcioletnich studiów, wydany w innym państwie niż państwo członkowskie Unii Europejskiej, jeżeli dyplom lub jego duplikat jest zalegalizowany przez konsula Rzeczypospolitej Polskiej, właściwego dla państwa, na którego terytorium lub w którego systemie szkolnictwa wyższego wydano ten dyplom, albo na dyplomie lub jego duplikacie umieszczono albo dołączono do dokumentu apostille, jeżeli dyplom został wydany przez uprawniony organ właściwy dla państwa będącego stroną Konwencji znoszącej wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych, sporządzonej w Hadze dnia 5 października 1961 r., na którego terytorium lub w którego systemie szkolnictwa wyższego wydano ten dyplom (pkt 7). Z brzmienia art. 7 ust. 9 ustawy o zawodzie lekarza jednoznacznie wynika, że przepis ten celowo ogranicza wymagania uzyskania zgody na wykonywanie zawodu lekarza albo lekarza dentysty na czas zagrożenia epidemicznego lub epidemii, pomijając warunek znajomości języka polskiego sformułowany w cytowanym wyżej art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodzie lekarza. Unormowanie zawarte w art. 7 ust. 9 ustawy o zawodzie lekarza nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, treść tego przepisu jest jasna. Wobec powyższego nie jest dopuszczalne dokonywanie w stosunku do analizowanego przepisu wykładni systemowej, celowościowej czy też jakiejkolwiek innej, co czyni Prezydium NRL uznając, że biorąc m.in. pod uwagę ustawę o języku polskim oraz dyrektywę 2005/36/WE (art. 53) nie mogą udzielić zgody na wykonywanie zawodu lekarza osobie, która nie włada w sposób wystarczający językiem polskim. Organ administracyjny nie może bowiem w drodze wykładni rozszerzającej przepisów prawa administracyjnego nakładać na stronę obowiązków, które nie wynikają jednoznacznie z przepisów prawa, albowiem jest to sprzeczne z zasadą praworządności statuowaną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Brak jest uzasadnionych podstaw do odwołania się do ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2021 r. poz. 672). Ustawa ma na celu ochronę języka polskiego, w tym w zakresie używania języka polskiego w realizacji zadań publicznych (art. 1 pkt 2), jednakże nie wprowadza ograniczeń co do możliwości zatrudniania i uzyskiwania prawa wykonywania zawodu przez osoby nieznające lub nie dość dobrze znające język polski. Obowiązek stosowania języka polskiego przez podmioty wykonujące zadania publiczne, a wśród takich są podmioty zapewniające opiekę zdrowotną, dotyczy wszelkich czynności urzędowych (art. 5 i art. 4), jednakże nie można obowiązku podmiotu przenosić na wymogi co do osoby, która w warunkach uregulowania ustawowego może zostać zatrudniona w takim podmiocie, z określonymi przez ustawę ograniczeniami co do zakresu wykonywania zawodu jak i miejsca wykonywania zawodu. Jest to kwestia organizacji pracy w tym podmiocie, a nadto lekarze tacy posiadają lekarzy nadzorujących, o czym stanowi oraz art. 7 ust. 10, 12-14 ustawy o zawodzie lekarza. W wyroku w sprawie I NO 26/21 wskazano, że zakres prawa do informacji wynika z art. 9-12 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2020 r. poz. 849); dalej: "u.p.p.R.P.P". Natomiast w art. 2 u.p.p.R.P.P. wskazano, że przestrzeganie praw pacjenta określonych w ustawie jest obowiązkiem organów władzy publicznej właściwych w zakresie ochrony zdrowia, Narodowego Funduszu Zdrowia, podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, osób wykonujących zawód medyczny oraz innych osób uczestniczących w udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Z przepisu tego wynika, że obowiązek informowania spada przede wszystkim na podmioty właściwe w zakresie ochrony zdrowia oraz udzielające świadczeń zdrowotnych. W ustawie nie ma wyraźnego wymogu znajomości przez lekarza języka polskiego w stopniu pozwalającym na klarowne przekazywanie informacji pacjentowi. Jedynie implicite można wnioskować, że skoro pacjent ma prawo do wyrażenia zgody po uzyskaniu stosownych informacji o świadczeniu zdrowotnym i jego skutkach oraz alternatywach, a informacje te powinny być przekazane w przystępny sposób i zrozumiałe dla pacjenta, to lekarz powinien je przekazać w języku polskim. Nie ulega jednak wątpliwości, że z przepisów ustawy nie wynika zakaz takiej organizacji pracy podmiotu leczniczego, aby obowiązki informacyjne były realizowane przez wskazanych członków personelu medycznego, a nie przez wszystkich lekarzy w równym stopniu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd. Nie znajduje także uzasadnienia powoływanie się na przepisy dyrektywy 2005/36/WE w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych. Należy wskazać, że dyrektywa ta dotyczy swobody przepływu osób pomiędzy Państwami Członkowskimi. Ma więc na celu ustalenie, w których obszarach mogą zostać nałożone limity i ograniczenia. Jest to więc zezwolenie na przeprowadzenie sprawdzenia znajomości języka (art. 53 ust. 1: Specjaliści, których kwalifikacje podlegają uznaniu, muszą posiadać znajomość języków niezbędną do wykonywania danego zawodu w przyjmującym państwie członkowskim), a nie ustanowienie standardu gwarancyjnego. Ponadto, zgodnie z motywem 10 Preambuły dyrektywa nie stanowi przeszkody dla uznawania przez Państwa Członkowskie, zgodnie z własnymi przepisami, kwalifikacji zawodowych zdobytych poza terytorium Unii Europejskiej przez obywateli państw trzecich. Uznawanie kwalifikacji powinno być w każdym przypadku uzależnione od spełnienia minimalnych wymogów w zakresie wykształcenia, przewidzianych dla danego zawodu. Reasumując, zaskarżona uchwała oraz uchwała ją poprzedzająca narusza art. 7 ust. 9 ustawy o zawodzie lekarza, stąd też na zasadzie art. 135 p.p.s.a WSA uchylił je obie. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organy samorządu zastosują prawo zgodnie z zaprezentowanym stanowiskiem sądu, a w szczególności zbadają czy skarżąca spełnia warunki, o których mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3-5 i 7 ustawy o zawodzie lekarza, do których odsyła art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy oraz korespondujący z tym przepisem art. 7 ust. 9 ustawy o zawodzie lekarza. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zawarte w punkcie drugim wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wysokości 200 zł.