IV SAB/Wr 827/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie nadzoru nad uchwałą nr VX/86/2025 Rady Miejskiej Pieszyc z dnia 29 maja 2025 r. w sprawie oddalenia skargi na działalność Burmistrza Miasta i Gminy Pieszyce postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z 13 czerwca 2025 r., uzupełnionym pismem z tej samej daty, M. G. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w zakresie sprawowania nadzoru nad uchwałą nr XV/86/2025 Rady Miejskiej Pieszyc z dnia 29 maja 2025 r. w sprawie oddalenia skargi na działalność Burmistrza Miasta i Gminy Pieszyce. Skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązania organu nadzoru do podjęcia działań oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazał, że sprawa nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Skarga zarzuca zaniechanie ustawowego obowiązku nadzoru, czyli brak podjęcia działań w celu stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, zaś żadne sformułowanie w piśmie Strony z dnia 2 czerwca 2025 r. nie wymagało od organu wydania aktu lub podjęcia innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z zakresu administracji. Organ powołał się na utrwalony w orzecznictwie pogląd wskazujący, że postępowanie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał organów gminy prowadzone jest zawsze z urzędu. Nadto wskazał, że skarga wniesiona w trybie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 527 ze zm., dalej: k.p.a.), nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, kończy się niezaskarżalną czynnością materialno-techniczną, nie rozstrzyga konkretnej sprawy i nie podlega zaskarżeniu. Organ wskazał, że pismem z dnia 11 czerwca 2025 r. odpowiedział na żądanie Strony z dnia 2 czerwca 2025 r. informując o obowiązujących przepisach, trybie działania (wyłącznie z urzędu) i braku możliwości ponownego rozpoznania sprawy merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Szczegółowy katalog spraw, w których właściwe są sądy administracyjne zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ze wskazanej regulacji wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych – jeżeli chodzi o kontrolę bezczynności - wyznacza katalog aktów oraz czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Odnosząc przywołane przepisy do przedmiotu skargi - który dotyczy bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w zakresie sprawowania nadzoru nad uchwałą nr XV/86/2025 Rady Miejskiej Pieszyc z dnia 29 maja 2025 r. w sprawie oddalenia skargi na działalność Burmistrza Miasta i Gminy Pieszyce, a więc braku podjęcia właściwych działań nadzorczych względem ww. uchwały – trzeba wskazać, że nie mieści się on w zakresie powołanych regulacji, co wyklucza merytoryczne rozpoznanie skargi. Rację ma organ, że zgłaszane przez Skarżącego w piśmie z dnia 2 czerwca 2025 r. zarzuty pod adresem działania organu gminnego nie wymagały od Wojewody Dolnośląskiego podjęcia czynności opisanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Skarżący domagał się kontroli nadzorczej, ta zaś zgodnie z art. 90 i 91 ustawy z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej u.s.g.), przeprowadzana jest wyłącznie z urzędu. Uprawnionym ustawowo podmiotom służą bowiem z mocy ustawy inne środki prawne do wzruszania uchwał i zarządzeń właściwych organów gminnych. Trafnie zatem organ nadzoru, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, że decyzję o celowości zastosowania środka nadzoru odnośnie konkretnej uchwały organu gminy pozostawiono wyłącznej kompetencji wojewody jako organowi nadzoru nad samorządem terytorialnym. O tym zatem, czy wojewoda wyda rozstrzygnięcie nadzorcze decyduje tylko i wyłącznie on sam, zaś wnioski zawierające żądanie wydania takiego rozstrzygnięcia mogą być jedynie sygnałem, zwróceniem mu uwagi na ewentualne nieprawidłowości podjętej uchwały lub zarządzenia. Nie mogą one jednak "przymusić" wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Nadto rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną, postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym w rozumieniu k.p.a. prowadzonym w indywidualnej sprawie, a pismo organu nadzoru zawiadamiające o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do konkretnej uchwały lub zarządzenia nie jest ani rozstrzygnięciem nadzorczym, ani żadną inną formą działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 p.p.s.a. czy pkt 9 tego przepisu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2015 r., I OSK 962/15 oraz z dnia 22 października 2010 r., I OSK 1755/10, jak też postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2015 r., II SA/Bk 517/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA oraz vide G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc "Samorząd gminny. Komentarz" ABC 2010, tezy 3 i 4 do art. 91 u.s.g.). A jeśli tak, to nie można skutecznie domagać się od Wojewody Dolnośląskiego podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, czy innych działań w zakresie wskazanej w sentencji niniejszego postanowienia uchwały Rady Miejskiej Pieszyc. W konsekwencji niedopuszczalne jest również skarżenie do sądu administracyjnego bezczynności w podjęciu takich działań, których nie przewiduje prawo. Podkreślić też należy, że skoro wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje - jak wyżej wskazano - wyłącznie z urzędu i jest wyłączną kompetencją wojewody, to niewydanie tego rozstrzygnięcia nie może być kwalifikowane jak bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Na marginesie wskazać można, że w ustawie o samorządzie gminnym wyraźnie uregulowano kwestie zaskarżalności aktów kończących postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 90-92 u.s.g. Może się ono zakończyć rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzającym nieważność uchwały lub zarządzenia lub stwierdzającym, że zostały wydane z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.g.n.) - i tylko te rozstrzygnięcia podlegają kontroli sądu administracyjnego. Do złożenia skargi uprawnione są wyłącznie gmina lub związek międzygminny, których uprawnienie, interes prawny lub kompetencje zostały naruszone (art. 98 ust. 3 u.s.g.). W tych okolicznościach skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.