II SAB/Sz 134/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. A.-C. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie wszczęcia postępowania I. stwierdza bezczynność organu Wójta Gminy G. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r. i zobowiązuje Wójta Gminy G. do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałej części, IV. zasądza od organu na rzecz skarżącej A. A.-C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 15 września 2020 r. do Wójta Gminy, dalej jako: "Wójt", wpłynął wniosek A. A., K. A., E. A. i T. C. z dnia 2 września 2020 r. dotyczący podjęcia interwencji w sprawie wdrożenia zapisów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wójta z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w zakresie wykonania od strony zewnętrznej pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy trzody chlewnej położonej na działce ewid. nr [...] obręb P.. Zawiadomieniem z dnia 16 września 2020 r. ww. wniosek został przekazany do rozpatrzenia według właściwości do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w S., dalej jako: "WIOŚ", w zakresie przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska zgodnie z art. 2 pkt. 1 ppkt. 1 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przekazanie wniosku wynikało z faktu, iż organ uznał, że nie posiada w swoich kompetencjach możliwości skontrolowania, czy inwestycja realizowana jest zgodnie z zapisami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przypadku gdy na jej podstawie inwestor uzyskał i realizuje decyzję o pozwoleniu na budowę. W dniu 28 września 2020 r. A. A. złożyła ponaglenie do Wójta, wnosząc o niezwłoczne załatwienie sprawy i zarzucając organowi bezczynność oraz przewlekłość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. uznało ponaglenie za nieuzasadnione z uwagi na niestwierdzenie bezczynności i przewlekłości. W dniu 8 października 2020 r. Wójt otrzymał pismo od WIOŚ z dnia [...] października 2020 r., z którego wynika, że sprawa kontroli wykonania obowiązków nałożonych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach należy do właściwości organu, który wydał tę decyzję, w tym przypadku do Wójta, który może przeprowadzić kontrolę jej wykonania na podstawie przepisów art. 379 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów. Ponadto WIOŚ wskazał, że w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na podstawie których organ, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach może wezwać inwestora do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 ww. ustawy organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2020 r. J. M. (inwestor i adresat decyzji z dnia [...] lipca 2017 r.) został poinformowany o oględzinach nieruchomości zabudowanej budynkami chlewni w P. na dz. ewid. nr [...] obręb P., gm. G., w sprawie nadzoru, kontroli przestrzegania oraz stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lipca 2017 r. w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie fermy trzody chlewnej położonej na ww. działce. Obecnie inwestycja ta jest realizowana na podstawie wydanej przez Starostę [...] decyzji - pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] W dniu [...] listopada 2020 r. komisja składająca się z dwóch pracowników Urzędu Gminy dokonała oględzin nieruchomości - działki ewid. nr [...] obręb P. w obecności inwestora i sporządziła protokół z oględzin, w którym stwierdzono jednoznacznie, że na dzień kontroli wybudowane są dwa budynki chlewni wraz ze zbiornikami na paszę i infrastrukturą. Przed frontami budynków od granicy z działką drogową zlokalizowane są zbiorniki na paszę, a ich odległość waha się od drogi w zakresie 9,60 m - 10,20 m. Jasno wynika z pomiarów, że nie ma miejsca na zlokalizowanie pasa zieleni o szerokości 10 m. W trakcie kontroli inwestor oświadczył, że po przeanalizowaniu sytuacji z biurem projektowym, które przygotowywało dokumentację projektową do uzyskania pozwolenia na budowę, będzie składał do Wójta wniosek o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizowanej inwestycji. W dniu 14 grudnia 2020 r. do inwestora zostało skierowane na podstawie art. 64 K.p.a. wezwanie do złożenia wyjaśnień w sprawie kontroli, gdyż kilka dni po kontroli tj. 30 listopada 2020 r. inwestor złożył do Urzędu Gminy dokumenty potwierdzające i wyjaśniające zapisy dotyczące pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m. Pismem z dnia 15 listopada 2020 r. A. A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Wójta w sprawie wszczęcia postępowania w celu wyjaśnienia nieprawidłowości związanych z wypełnieniem postanowień ust 1. pkt 11 decyzji środowiskowej z dnia [...] lipca 2017 r. oraz decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2018 r. w zakresie 10 m szer. pasa zieleni izolacyjnej, powstałych przy realizacji inwestycji budowy fermy trzody chlewnej we wsi P., na terenie działki nr [...]. Skarżąca zarzuciła Wójtowi Gminy naruszenie niżej wymienionych przepisów: 1. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nieprzestrzeganie z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Zgodnie z art. 86c ww. ustawy wykonanie warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które nie zostały uwzględnione w decyzjach, o których mowa w art. 86, podlega egzekucji administracyjnej w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o ile przedsięwzięcie jest realizowane. 2. art. 19 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. 3. art. 379 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stanowi, że marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów. 4. art. 20 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na podstawie którego organ który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach może wezwać inwestora do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wójta do rozpoznania merytorycznie sprawy naruszenia warunków decyzji środowiskowej przez inwestora i wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej, 2) uznanie bezczynności skarżonego organu jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie, opisując dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wskazując, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż na dzień składania skargi postępowanie w sprawie nadzoru, kontroli przestrzegania oraz stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lipca 2017 r. nie zostało jeszcze formalnie zakończone. W celu dokładnego zbadania sprawy, Wójt chciałby uzyskać informację, w jakim celu w dniu [...] listopada 2020 r. inwestor złożył do Urzędu Gminy dokumenty potwierdzające i wyjaśniające zapisy dotyczące pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m., skoro takie same zapisy i parametry (ilość pięter, wysokość, szerokość 10 m i zróżnicowanie gatunkowe) zostały zawarte w decyzji Wójta z dnia [...] lipca 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach i w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2018 r., które to decyzję są ostateczne, zaś inwestor, na ich podstawie, uzyskał pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2018 r., którą w chwili obecnej realizuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 225 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie kontroli wykonania obowiązków nałożonych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Z art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot obowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: K.p.a., niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. stanowi bezczynność. Odkodowanie zakresu kontrolowalnej przez sąd administracyjny bezczynności byłoby jednak niepełne bez zwrócenia uwagi na przepis art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tą regulacją, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przepisu art. 61a K.p.a. wynika zatem, iż każdy wniosek wpływający do organu, zawierający żądanie wszczęcia postępowania, powinien być załatwiony w sposób formalny. Może to nastąpić albo przez wszczęcie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia kończącego albo – w przypadku stwierdzenia przez organ braku podstaw do jego wszczęcia i wydania takiego rozstrzygnięcia – przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które podlega kontroli instancyjnej. Z sytuacją wymagającą formalnej, podjętej w procesowej formie, reakcji organu mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Z akt wynika, że skarżąca pismem z dnia 2 września 2020 r. wniosła do Wójta o podjęcie interwencji w sprawie wdrożenia zapisów decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie wykonania od strony zewnętrznej pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy trzody chlewnej na działce nr [...] w P. . Nie ulega wątpliwości, że organ podejmował w wyniku tych wniosków szereg działań. Najpierw – uznając się za niewłaściwy do rozpoznania ww. sprawy – przekazał wniosek skarżącej do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w S., a po jego zwrocie – przeprowadził oględziny ww. działki, w wyniku których stwierdzono, że przedmiotowy pas zieleni nie został wykonany i że nie ma miejsca na jego zlokalizowanie. Następnie, wezwano inwestora do złożenia wyjaśnień w tej sprawie, organ bowiem, jak wynika z odpowiedzi na skargę, chciałby uzyskać informację, w jakim celu inwestor złożył do Urzędu Gminy dokumenty potwierdzające i wyjaśniające zapisy dotyczące pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m, skoro takie same zapisy i parametry zostały zawarte w ostatecznych decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach i o warunkach zabudowy, na podstawie których inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, którą w chwili obecnej realizuje. Zdaniem Sądu, skoro przeprowadzano czynności kontrolne, to nic nie stało na przeszkodzie załatwieniu wniosku skarżącej przez Wójta, w szczególności, że WIOŚ, w piśmie z dnia [...] października 2020 r. stwierdził, że sprawa kontroli wykonania obowiązków nałożonych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach należy do właściwości Wójta, który może przeprowadzić kontrolę jej wykonania na podstawie przepisu art. 379 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którymi organ, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach może wezwać inwestora do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym, uznać należy, że działanie organu, podjęte już po przeprowadzeniu oględzin przedmiotowej działki, a polegające na wezwaniu inwestora do złożenia kolejnych wyjaśnień i w dalszym ciągu - na niezałatwieniu wniosku skarżącej, mając na uwadze długotrwałość tego stanu rzeczy, naruszyło prawa procesowe skarżącej, w szczególności prawo do skontrolowania stanowiska organu w sposób przewidziany prawem. Należy wskazać, że zasada demokratycznego państwa prawnego sformułowana w art. 2 Konstytucji RP gwarantuje obywatelowi prawo do bycia wysłuchanym oraz prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do bycia wysłuchanym i prawo do sądu, w tym przypadku do sądu administracyjnego (rozumiane jako prawo do oceny zachowania/zaniechania organu z punktu widzenia kryterium legalności), nie mogą zostać zagwarantowane bez wcześniejszego załatwienia żądań i wniosków skarżącego w formie proceduralnie przewidzianej. To – w rozpatrywanej sprawie - jednak nie nastąpiło, mimo podejmowania przez organ szeregu ww. czynności. Skoro istnieją bowiem podstawy i sposoby działania przewidziane przepisami prawa, to nie podejmując ich, organ powinien wyjaśnić to skarżącej, a jeśli ta nadal domagałaby się interwencji organu, a organ nie widziałby ku temu podstaw – powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Dopiero taka aktywność organu będzie stanowiła procesową formę załatwienia sprawy, będzie eliminowała stan bezczynności, a co najważniejsze – umożliwi stronie zakwestionowanie stanowiska organu w sposób przewidziany prawem. Należy podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest wyłącznie doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzania o treści czy skutkach tych działań. Sąd nie ingeruje więc w merytoryczną i procesową zasadność potencjalnych czynności, biorąc pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. W trybie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w danym terminie – nie może natomiast nakazać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. Z wyżej wskazanych względów Sąd w punkcie 1 wyroku zobowiązał Wójta, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 2 września 2020 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem. Stwierdzając wystąpienie bezczynności w tym względzie Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Bezczynność, w ocenie Sądu, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Wskazać trzeba, że ustawa nie zakreśla kryteriów przesądzających o takim charakterze bezczynności. Ocena tej kwestii jest pozostawiona uznaniu sądu, który powinien uwzględnić zróżnicowane okoliczności konkretnych spraw. Przy rażącej bezczynności występuje zazwyczaj istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, jak np. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nieznajdujący uzasadnienia w jej stopniu skomplikowania, konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, w ilości spraw do załatwienia czy wniosków procesowych składanych przez strony. Zdaniem Sądu, choć istotnie okres prowadzenia czynności przez Wójta był stosunkowo długi, to jednak nie sposób zarzucić organowi bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim dlatego, że nie ma podstaw, by zarzucać organowi zaniechanie celowe, zamierzone i ze złą wolą. Jedyne jego uchybienie polegało na tym, że w sposób procesowy, umożliwiający kontrolę instancyjną a następnie sądową, nie ustosunkował się do żądań skarżącej. To jednak w tym konkretnym przypadku za mało dla stwierdzenia rażącej bezczynności. Powyższe argumenty przemawiają również za nieuwzględnieniem wniosku skarżącej o wymierzenie grzywny. Ten środek prawny ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco, ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie – aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiana spraw. Wymierzenie organowi grzywny pozostaje w sferze uznania sądu. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do ukarania organu grzywną. Skoro nie można organowi zarzucić, że w ogóle nie działał, nie podejmował czynności wyjaśniających, nie informował strony o wynikach kontroli, to nie ma podstaw do przypuszczenia, że wyrok sądu niezawierający orzeczenia o ukaraniu nie zmobilizuje organu do przerwania stanu bezczynności. Dotychczasowa aktywność organu nie wskazuje na potrzebę stosowania represji czy prewencji w formie grzywny. Dlatego orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 4 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając uiszczony wpis od skargi od organu na rzecz skarżącej.