IV SAB/Wa 1118/20

Warszawa, 16 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku T. M. o udzielenie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca (znak sprawy [...]); II. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt I; III. stwierdza, że bezczynność o której mowa w pkt II wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie oddala skargę; V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 23 września 2020 r. T. M. (dalej: Skarżący) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, za pośrednictwem organu wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ) w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o: - zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, - orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu, - przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., - zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że pomimo upływu ponad 30 dni od dnia złożenia wniosku przedmiotowe zezwolenie nie zostało wydane, organ nie podjął żadnych czynności w celu merytorycznego rozpoznania sprawy. Podniesiono również, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 K.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Skarżący zarzucił zatem bezczynność organowi z uwagi na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie oraz przewlekłość ponieważ podejmowane przez organ czynności miały charakter pozorny nieistotny dla dążenia do zakończenia postępowania. W skardze podniesiono również, że z uwagi na to, że przyczyny bezczynności i przewlekłości leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono, że podnoszone przez organ trudności kadrowe nie wskazują na przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a., są to bowiem okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego. Uzasadniając potrzebę przyznania skarżącej sumy pieniężnej od organu Skarżący wskazał, że sytuacja w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Podkreślono, że organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Nałożenie na organ administracyjnej kary pieniężnej powinno zmobilizować organ do podjęcia działań w celu poprawy sprawności działania w postępowaniu administracyjnym. W skardze pełnomocnik skarżącej z ostrożności wniósł również, w przypadku zgłoszenia przez organ w odpowiedzi na skargę wniosku o miarkowanie kosztów, o jego nieuwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od Skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że po złożeniu wniosku spełniającego wymogi formalne, podczas weryfikacji pracodawcy w systemie elektronicznym pod kontem zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz zaległości z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, ustalono, że takie zaległości widnieją na dzień [...] września 2020r. Wobec czego organ podjął czynności sprawdzające czy Wnioskodawca posiada środki finansowe i źródło dochodu niezbędne do pokrycia zobowiązań związanych z zatrudnieniem cudzoziemca. Pismem z dnia 28 września 2020 r. pełnomocnik pracodawcy został wezwany do nadesłania dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia jednocześnie wyznaczając termin zakończenia postępowania do dnia 27 października 2020 r. Wezwanie organu nie zostało wykonane do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że zarzuty skargi jak i wniosek o przyznanie sumy pieniężnej są niezasadne, gdyż organ nie dopuścił się zarzucanych uchybie. Natomiast w przypadku uwzględnienia skargi organ wniósł o miarkowanie na podstawie art. 206 P.p.s.a kosztów postępowania zasądzanych na rzecz Skarżącego. Pismem z 16 kwietnia 2021 r. organ poinformował Sąd, że decyzją z [...] listopada 2020r. nr [...] umorzono postępowanie w sprawie (przesyłając kopię tej decyzji). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 119 pkt 4) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu (art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie Skarżący wyczerpał tok instancyjny, poprzez wniesienie pismem z 22 września 2020 r. ponaglenia. Uprawniało to do wystąpienia ze skargą na bezczynność do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 K.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a.). Sąd podziela pogląd, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Analiza akt sprawy wskazuje, że Wojewoda [...] pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności. Należy przy tym wskazać, że w obu przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama, a mianowicie chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność niewydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Na zasadzie analogii pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16 oraz z dnia 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2567/14 – CBOSA). W szczególności w judykaturze ugruntowane jest już stanowisko, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania (co w istocie w skardze uczynił pełnomocnik skarżącego) nie stanowi skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (art. 134 § 1 P.p.s.a., wyrażający na gruncie procedury sądowoadministracyjnej zasadę procesową da mihi factum dabo tibi ius; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16; z dnia 21 września 2018 r., I OSK 16/17; z dnia 18 września 2019 r., II OSK 1290/19 – CBOSA). Innymi słowy, decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., II GSK 1029/15 – CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017, nr 7-8, poz. 69). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie w punkcie I sentencji wyroku, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w powyższym zakresie z uwagi na fakt wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] listopada 2020r. (nr [...]) kończącej postępowanie w przedmiotowej sprawie, a w związku z tym zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku Skarżącego w sprawie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Należy bowiem wskazać, że okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2018 r. II OSK 2966/17). W punkcie II i III sentencji wyroku Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd przyjął, że w sprawie zaistniała bezczynność organu z uwagi na fakt, iż wniosek Skarżącego został złożony do Wojewody w dniu [...] sierpnia 2020 r. i do dnia wniesienia skargi tj. do 24 września 2020 r. organ nie podjął żadnej czynności w celu rozpoznania wniosku. Dopiero 28 września 2020 r. zostało wystosowane wezwanie do Skarżącego o uzupełnienie dokumentacji. Należy zatem zauważyć, że wniosek Skarżącego z [...] sierpnia 2020 r. był rozpoznawany łącznie przez Wojewodę przez blisko 3 miesiące, przy czym przez ponad miesiąc (do dnia wniesienia skargi do Sądu) organ nie wydał rozstrzygnięcia ani nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast decyzja kończąca postępowanie została wydana w dniu [...] listopada 2020 r. Zauważenia wymaga również, że takie postępowanie organu, co nie jest przez organ negowane, pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. Podważa ono również wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu odwołania skarżącego należało uznać za uzasadniony. Jednocześnie Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, gdyż uchybienie terminowi było nieznaczne, a po wniesieniu skargi do Sądu organ podjął niezwłocznie czynności w kierunku zakończenia postępowania. W ocenie Sądu, przy uwzględnieniu opisanych wyżej okoliczności sprawy, żądanie zasądzenia na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej jest niezasadne. Podobnie Sąd nie znalazł powodów do nałożenia na Wojewodę grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Co prawda organ dopuścił się bezczynności, jednak nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że ostatecznie Skarżący nie wykonał wezwania organu i wniósł o umorzenie postępowania, a orzeczenie kończące postępowanie zostało wydane, zatem stan bezczynności ustał. W związku z tym w punkcie IV sentencji wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (art. 151 P.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3), art. 149 § 1 pkt 3), § 1a, art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w punktach od I-IV sentencji. O kosztach postępowania w punkcie V wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz Skarżącej kwotę składa się uiszczony przez nią wpis od skargi (100 zł) – ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2021 r., poz. 535), wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego (480 zł) – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz równowartość poniesionej przez Skarżącego opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie znalazł podstaw do zastosowania przewidzianej w art. 206 P.p.s.a. instytucji miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania, w szczególności do odstąpienia od ich zasądzenia zgodnie z wnioskiem organu. W ocenie Sądu, przyczyną obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika procesowego nie może być powołanie się przez organ na posiłkowanie się przy sporządzaniu skargi opracowanym przez pełnomocnika szablonem. W przypadku bowiem spraw zbliżonych do siebie charakterem – stanem faktycznym i prawnym (co niewątpliwie odnosi się do skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania) jest to rzeczą zupełnie naturalną. W podobny sposób postępuje zresztą sam organ sporządzając swoje pisma. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.