III SAB/Gl 262/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi V. V. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemca 1) stwierdza, że Wojewoda [...]dopuścił się bezczynności a bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie; 3) w pozostałym zakresie skargę oddala; 4) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu [...] V. V. (dalej określana jako skarżąca) złożyła do Wojewody [...] wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Polsce. W dniu [...] r. pełnomocnik skarżącej wystąpił, za pośrednictwem Wojewody [...] do Urzędu do Spraw Cudzoziemców z ponagleniem, z uwagi na przekroczenie przez organ pierwszej instancji terminu procesowego do załatwienia sprawy. Przekazano je do właściwego organu [...] r. Z kolei w dniu [...] r. organ pierwszej instancji wystosował do skarżącej wezwanie do uzupełnienia braku formalnego wniosku polegającego na złożeniu odcisków linii papilarnych skarżącej. Wobec czego wyznaczył jej termin stawienia się w siedzibie Urzędu Wojewódzkiego w K.. na dzień [...] r. w celu dokonania tej czynności. [...] r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody [...] w załatwieniu jej wniosku z [...] r. Zarzucając naruszenie art.8, art. 12, art. 35 par. 1 i art. 36 par. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej określanego skrótem K.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu; 3. przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu sumy pieniężne) w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 §. 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. 4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 5. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; Ponadto wniosła o doręczanie pism za pomocą środków elektronicznych w rozumieniu art. 2 pkt 5 Ustawy z dnia 18 lipca 2002 roku o świadczeniu usług drogą elektroniczną. W uzasadnieniu skargi nie przytoczono okoliczności faktycznych uzasadniających wymierzeni organowi grzywny lub zasądzenie na rzecz skarżącej sumy określonej w pkt 3 petitum skargi. Już po wniesieniu skargi decyzją z [...] r. Wojewoda [...] odmówił udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i prace w Polsce. Następnie rozpatrując sprawę ponownie po wniesieniu przez skarżącą odwołania decyzja z [...] r. udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z uzasadnienia decyzji z [...] r. wynika, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z [...] r. uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył organowi termin do załatwienia sprawy do dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako P.p.s.a., zgodnie, z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Na wskazanej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Podkreślenia wymaga także, że o ile przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności"., Pojęcie to zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Warto jednak zwrócić uwagę na to, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności pośrednio zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., przepisie regulującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne co do tego, że z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.). W konsekwencji istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z kolei z art. 149 § 1a P.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie sądu, organ dopuścił się bezczynności. Analiza sposobu procedowania przez organ w sprawie prowadzi do wniosku, ze Wojewoda nie rozpoznał wniosku skarżącej we właściwym terminie. W analizowanej sprawie wniosek skarżącej nie był w ogóle procedowany do momentu złożenia przez nią ponaglenia. Dopiero jego złożenie już po upływie podstawowego miesięcznego terminu załatwienia sprawy wymusiło aktywność organu. Tyle tylko, ze wniosek wpłynął do organu [...] r. Warunkiem załatwienia sprawy było złożenie kompletnego wniosku wraz z wymaganymi przez prawo dokumentami. Pierwszą czynność w postaci wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku organ wykonał [...] r. Wyznaczył termin do złożenia odcisków palców na [...] r. Zatem nie miał możliwości faktycznej zakończenia postępowania także w terminie dwóch miesięcy od złożenia wniosku. Jednak nie poinformował skarżącej o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Powyższe wskazuje, że organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 K.p.a. Okres niedziałania organu przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy (2 miesiące), a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność organu. Zauważyć również należy, że skarga na bezczynność wpłynęła do organu [...] r. , a więc już po 14 marca 2020 r. - od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) - obowiązującego od 31 marca do 25 maja 2020 r., nie ma znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez organ postępowaniu. Nie dotyczy ono bowiem tego okresu. Z kolei art. 15 zzzzzn1 ust. 1 dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z 9 grudnia 2020 r. (Dz.U.2020.2255) pozwalający w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organowi administracji publicznej wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony wszedł w życie 16 grudnia 2020 r. . Zawiadomienie, o którym mowa w ust. 1, następuje poprzez umieszczenie go przez organ administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie (ust. 2). Ogłoszenie zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wyłącza wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (ust. 4). Przytoczona regulacja weszła w życie już po przekroczeniu przez organ terminu załatwienia wniosku skarżącej. Ponieważ sprawa skarżącej została zakończona wydaniem [...] r. korzystnej dla niej decyzji administracyjnej sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Nadto w judykaturze (wskazanej poniżej) wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to, co wymaga wyeksponowania, musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13). Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. W ocenie sądu przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy nie miało cech rażącego naruszenia prawa. Sposób złożenia odcisków palców wymaga osobistego stawiennictwa skarżącej w urzędzie. Zaś ograniczenia w dostępie stron do urzędu spowodowane pandemią powodują wydłużenie takiej czynności. Odnosząc się do żądania wymierzenia organowi grzywny i zobowiązania go do zapłaty określonej w skardze kwoty sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie przez Naczelny Sad Administracyjny, zgodnie z którym środki wskazane w art. 149 § 2 P.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy cel złożonej skargi – zwalczenie bezczynność organu - mógł zostać osiągnięty bez konieczność zastosowania środka represyjnego. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Suma pieniężna jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 - CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie 149 § 2 P.p.s.a. sumy pieniężnej od organu - podobnie jak i nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 - CBOSA). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wspomniana grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, natomiast suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego wniosku czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Grzywna jest zatem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165). Z kolei suma pieniężna, jak wynika z wyżej przytoczonej regulacji, ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznał skarżący na skutek przewlekłego działania organu administracji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA), suma pieniężna, o której mowa w 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3271/19, z 23 września 2020 r. sygn. akt I OSK 434/20). W ocenie sądu w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy brak podstaw do zastosowania obu wnioskowanych przez skarżącą środków represyjnych. Wprawdzie organ przekroczył termin załatwienia sprawy Skarżąca ani wniosku o wymierzenie organowi grzywny, ani wniosku o przyznanie sumy pieniężnej niczym nie uzasadniła. Nie wskazała okoliczności przemawiających za zastosowaniem tych środków represyjnych. W aktach sprawy brak jest też dowodu na jakąkolwiek okoliczność, która – z założenia – mogłaby świadczyć o doznaniu przez skarżącą uszczerbku z powodu stwierdzonej przewlekłości działaniu organu, uzasadniającego zasądzenie przez sąd wnioskowanej sumy pieniężnej. Z powyższych względów sąd nie przyznał skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej, nie wymierzył organowi grzywny i w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a