IV SAB/Po 69/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. S., W. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej 1. zobowiązuje organ Inspektor Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji w sprawie posadowienia obiektu budowlanego – handlowego na działce nr [...] przy ul. [...] w T. i to w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza organowi grzywnę w kwocie [...]([...]) złotych; 5. przyznaje od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. S. i M. S. sumę pieniężną w kwocie [...]([...]) złotych. 6. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. W. S. zwrócił się do Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") o wszczęcie postępowania w sprawie obiektu budowlanego – [...] zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w T. . W dniu [...] stycznia 2019 r. PINB przeprowadził kontrolę w przedmiotowej sprawie. Z protokołu sporządzonego podczas kontroli wynika, że na nieruchomości sąsiedniej z działką [...] znajduje się [...] o wym. ok [...] w odległości ok [...] od granicy, działki są oddzielone drewnianym płotem. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] PINB w T. umorzył w całości postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w sprawie posadowienia obiektu budowlanego – obiektu handlowego ([...]) na dz. [...] obręb [...] T. przy ul.L. w T. . Po rozpoznaniu odwołania P. B. i W. S. WWINB decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien wyjaśnić wątpliwości wskazane w uzasadnieniu decyzji m.in. ustalić prawidłowo okres powstania przedmiotowego obiektu, zakres poczynionych robót, zebrać materiał dowodowy aby można było jednoznacznie określić czy PINB prawidłowo prowadził postępowanie w oparciu o właściwe przepisy. W dniu [...] marca 2021 r. M. i W. S. oraz R. i P. B. wnieśli do WWINB ponaglenie w związku z bezczynnością i przewlekłością postępowania przez PINB w T. . W uzasadnieniu wskazując, iż od daty złożenia wniosku minęło [...] miesięcy, a sprawa choć nie należy do szczególnie skomplikowanych nadal nie została rozstrzygnięta. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] WWINB uznał wniesione ponaglenie za uzasadnione; wyznaczył organowi termin do rozpatrzenia sprawy do dnia [...] maja 2021 r.; stwierdził, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa; zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie określonym w k.p.a. oraz podjęcie środków zapobiegawczych naruszenia terminów załatwienia sprawy w przyszłości. W dniu [...] marca 2021 r. W. S. i M. S. wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w T. . W skardze domagali się stwierdzenia, że PINB w T. dopuścił się przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania PINB w T. do wydania decyzji w terminie 14 dniu od otrzymania wyroku; zasądzenia kosztów postępowania. Jednocześnie domagali się wymierzenia organowi grzywny w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia oraz przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia lub według uznania sądu. W uzasadnieniu skargi został opisany stan faktyczny sprawy. Nadto skarżący podnieśli, że z uwagi na fakt iż granica pomiędzy przewlekłością, a bezczynnością nie zawsze jest dla nich czytelna, gdyby w ocenie Sądu w sprawie zachodziła bezczynność to również wnoszą o jej stwierdzenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując że strony postępowania były informowane o przedłużającym się postępowaniu i zwłoce w wydaniu rozstrzygnięcia. Na ten stan nałożył się skomplikowany charakter sprawy, mając na uwadze brak dokumentacji, czy zapisów w rejestrach administracyjnych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżących wniósł o przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w łącznej wysokości co najmniej dwukrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. organ poinformował, że decyzja administracyjna nadal nie została wydana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 54, 159 dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Na wstępie wskazać należy, że skarga została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 k.p.a. w dniu [...] marca 2021 r. Został zatem spełniony wymóg wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny tego, czy PINB dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej obiektu budowlanego – kiosku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w T. . Zdaniem skarżących, PINB od dnia [...] stycznia 2019 r. prowadzi sprawę w sposób opieszały i nie stosuje się do zaleceń WWINB. Do chwili wniesienia skargi organ nie zakończył postępowania poprzez wydanie stosownej decyzji. W ocenie zaś skarżonego organu z odpowiedzi na skargę wynika, że aktualnie zgromadzony materiał dowodowy w sprawie pozwala na wydanie niebawem rozstrzygnięcia. Rozpoznając powyższy spór Sąd podzielił stanowisko skarżących o bezczynnym, jak i przewlekłym prowadzeniu postępowania we wskazanym czasookresie, tj. od momentu przekazania akt organowi przez WWINB. W aktualnym stanie prawnym legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. I OSK 2936/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W art. 35 § 5 k.p.a. prawodawca postanowił, że do terminów określonych w ww. przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W myśl art. 36 § 1 i 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z kolei przewlekłość ustawodawca definiuje jako stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie doprecyzowuje się, że przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (vide: wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 3444/17 oraz z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2630/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 k.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w CBOSA). Inaczej rzecz ujmując istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1809/16, dostępny w CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że w konkretnym przypadku zachodzi zarówno bezczynność organu jak i przewlekłość prowadzonego postępowania w rozumieniu powyższym, co obrazuje w sposób szczegółowy przedstawiony wyżej stan faktyczny, ze wskazaniem konkretnych czynności procesowych podejmowanych przez organ. Przede wszystkim zauważyć należy, że organ PINB w T. miał konkretne wytyczne i zalecenia co dalszego procedowania w sprawie. Wynikały one z decyzji WWINB z dnia [...] stycznia 2020 r. Niewątpliwie PINB prowadził przewlekle postępowanie, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o wszczęcie przez PINB w T. postępowania w/s samowoli budowlanej został złożony w styczniu 2019 r., zatem minęły ponad dwa lata, a organ nadal nie wydał ostatecznej decyzji. Co prawda wydał decyzję dnia [...] października 2019 r., jednak na skutek wniesionego odwołania została ona uchylona decyzją WWINB z dnia [...] stycznia 2020 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zatem 16 miesięcy temu organ otrzymał decyzje WWINB. Decyzja zawierała wytyczne dla organu I instancji. Od tego czasu organ kilkukrotnie zawiadamiał o odroczeniu terminu rozpoznania sprawy i nadal nie wydał decyzji. Pomiędzy tymi zawiadomieniami brak jest śladu potwierdzającego wykonanie przez PINB czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy. Analiza akt sprawy wskazuje, iż organ prowadził postępowanie opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, co również przesądza o rażąco przewlekłym prowadzeniu postępowania. Podkreślić należy, iż postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. WWINB uznał ponaglenie skarżących za uzasadnione, stwierdzając jednocześnie że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem bezsprzecznie bezczynność miała charakter rażący, a co za tym idzie należało wymierzyć organowi grzywnę. Przedstawione działania organu uzasadniają zatem postawienie zarzutu niedochowania przez organ należytej staranności, w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zmierzało ono do jak najszybszego zakończenia sprawy. W ocenie Sądu stanu przewlekłości organu nie eliminował również fakt kierowania informacji o braku możliwości rozpoznania sprawy i przedłużania terminów jego załatwienia. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że nawet samo przedłużenie terminu do załatwienia sprawy nie świadczy automatycznie o braku przewlekłości organu. Sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia przewlekłości organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ (por. wyroki NSA: z dnia 31 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2497/17, z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2192/17, CBOSA). Z okoliczności niniejszej sprawy bezspornie zatem wynika, że organ prowadził postępowanie z przekroczeniem ustawowego terminu, co więcej także na dzień wyrokowania przez Sąd, organ nie zakończył procedowania w omawianej sprawie. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze przedstawioną powyżej argumentację wskazać należy, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – pkt 2 wyroku), które jednocześnie miały charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. – pkt 3 wyroku), bowiem czynności procesowe były podejmowane w dużych odstępach czasu, z naruszeniem przepisów k.p.a. i nie zmierzały do szybkiego załatwienia sprawy. Nadto bierność organu i brak podejmowania rozstrzygnięcia sprawy, pomimo posiadania zgromadzonego już w sprawie materiału dowodowego, wskazuje na niczym nie uzasadnioną zwłokę organu. W ocenie Sądu opisane wyżej okoliczności dowodzą kwalifikowanej formy naruszenia prawa, albowiem przekroczenie obowiązków zarówno w zakresie terminów załatwienia sprawy, jak i brak konsekwencji w wypełnieniu wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji WWINB w tej sprawie było pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Sąd uznał, że organ naruszył w sposób nieusprawiedliwiony zasadę szybkości postępowania, a także zasadę zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Dodatkowo oceniając charakter naruszenia prawa w konkretnym przypadku, nie sposób jest nie zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się już ponad dwa lata. Stan ten tym bardziej powinien mobilizować organ do załatwienia tej sprawy w rozsądnych terminach. Okoliczność ta nie została jednak wzięta pod uwagę przez organ. W tym miejscu wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu powyższego przepisu pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do k.p.a., Warszawa 1998 r., s. 808-812). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14). Powyższe skutkowało zobowiązaniem organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy mając na względzie, że taki termin będzie wystarczający do rozpoznania sprawy (pkt 1 wyroku - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że jak wynika z akt sprawy, co podkreśla sam organ zebrany został już wystarczający materiał dowodowy w sprawie. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak: wyrok NSA z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17). Sąd z urzędu orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie [...]zł. Obecny już ponad roczny okres rozpoznawania sprawy, liczony od stycznia 2020 r., przy znacznie zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie, braku koncentracji postępowania dowodowego, a także niepełnego stosowania się do zaleceń organu II instancji, przemawiają za zasadnością zastosowania tej kary. W ocenie Sądu grzywna w kwocie [...]zł jest adekwatna do okoliczności rozpatrywanej sprawy (pkt 4 wyroku). Ponadto Sąd przyznał skarżącym od organu sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie wspomnianego przepisu jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale przysporzeniem finansowym na rzecz strony – jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. W opisanym wyżej stanie faktycznym, Sąd zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art.134 § 1 p.p.s.a.), przyznał stronie skarżącej łącznie sumę pieniężną w kwocie [...]zł (pkt 5 wyroku). Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na wzmocnieniu gwarancji terminowego załatwiana spraw, ma też znaczenie kompensacyjne. Traktowana jest jako zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, a więc jej zasądzenie nie jest bezpośrednią konsekwencją przewlekłości. Kwotę powyższą w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał za dostateczną jako środek dyscyplinujący organ, adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia nieterminowego rozpoznania sprawy, stopnia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. (pkt 6 wyroku). Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę stanowił art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji.