VII SAB/Wa 28/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2021 r. sprawy ze skargi W. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do wydania rozstrzygnięcia, II. stwierdza, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz W. P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, V. w pozostałym zakresie skargę oddala.

1. W dniu [...] stycznia 2021 r. pełnomocnik profesjonalny W. P. (dalej: "skarżący"), przesłał drogą elektroniczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister Rozwoju") postępowania odwoławczego, zainicjowanego przez skarżącego odwołaniem od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., znak [...]. Wskazana decyzja Wojewody [...] została wydana w sprawie przyjęcia wartości nieruchomości stanowiących uprzednio własność skarżącego i przejętych na rzecz Skarbu Państwa w związku z realizacją inwestycji drogowej. Skarga została złożona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu [...] maja 2019 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku koniec obwodnicy [...] - granica państwa, wraz z obwodnicą [...] oraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną, w ramach zadania "Projekt i budowa drogi ekspresowej [...] Obwodnica [...] - granica państwa, odcinek: koniec obw. [...] - Budzisko z obwodnicy [...]". Powyższa decyzja (dalej: "decyzja o ZRID") stała się ostateczna w dniu 25 czerwca 2019 r. Decyzji o ZRID nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Okolicznością istotną dla rozpatrywanej sprawy jest to, że w ramach ww. decyzji o ZRID przejęto z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiące własność W. P., oznaczone jako działki nr ewid. [...] o pow. 0,8772 ha i [...] o pow. 0,3536 ha, miejscowość [...], obr. [...]. Ze względu na przejęcie nieruchomości skarżącego na rzecz Skarbu Państwa Wojewoda [...] miał obowiązek ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W dniu 19 czerwca 2019 r. organ zawiadomił skarżącego i innych właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania w przedmiocie przyjęcia wysokości odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Jednocześnie, organ wyjaśnił, że z powodu konieczności sporządzenia operatu szacunkowego i konieczności przeprowadzenia procedury zamówienia publicznego nie jest możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 1474 ze zm.; dalej: "ustawa o ZRID"). W zawiadomieniu Wojewoda [...] wskazał, że przewidywany termin ustalenia wysokości odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości to 20 grudnia 2019 r. Nie czekając na rozstrzygnięcie Wojewody [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęte nieruchomości skarżący pismem z 19 września 2019 r. złożył ponaglenie mające na celu przyspieszenie rozstrzygnięcia organu. W dniu 7 października 2019 r. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju postanowieniem wydanym na podstawie art. 37 § 6 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1133; dalej: "k.p.a."), uznał, że Wojewoda [...] nie dopuścił się bezczynności, ani przewlekłego postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie na Skarb Państwa ww. nieruchomości skarżącego. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe postępowanie toczyło się tak długo, gdyż dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było opracowanie operatu szacunkowego odnoszącego się do wszystkich nieruchomości wywłaszczonych dla potrzeb inwestycji drogowej. W dniu [...] czerwca 2020 r. Wojewoda [...] decyzją, znak: [...], m.in. ustalił wartość nieruchomości stanowiących uprzednio własność skarżącego, oznaczonych jako działki nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], przejętych z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. 3. W dniu [...] lipca 2020 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Skarżący zarzucił organowi wojewódzkiemu naruszenie art. 7, art. 77. i art. 80 k.p.a., a także art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o ZRID. Uzasadniając zarzuty przedstawione w odwołaniu, skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej oraz zakwestionował prawidłowość operatów szacunkowych sporządzonych w dniu 22 października 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez organ. W ocenie skarżącego nieruchomości przyjęte przez biegłego do porównania nie spełniają wymogu podobieństwa z uwagi na ich odmienne przeznaczenie. Ponadto, zarzucono organowi nieprawidłową ocenę cech rynkowych nieruchomości porównawczych. W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji zastosował bowiem odmienne standardy oceny dowodów i dokonał bezkrytycznej oceny operatów szacunkowych. W załączeniu do odwołania skarżący przedłożył opinię wybranego przez siebie rzeczoznawcy majątkowego. Skarżący zakwestionował ponadto odmowę powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Pismem z 28 lipca 2020 r. skarżący uzupełnił odwołanie wskazując, że podważając przyjęcie do wyceny działek o przeznaczeniu budowlanym. 4. Pismem z 10 grudnia 2020 r. skarżący złożył ponaglenie na nierozpatrzenie w terminie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. Następnie, z uwagi na brak rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, skarżący w dniu [...] stycznia 2021 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o: 1) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 2) zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, 3) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł oraz 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Powyższe wnioski zostały uzasadnione przez skarżącego poprzez odwołanie się do przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a., a także art. 149 p.p.s.a. 5. W dniu [...] stycznia 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wydał decyzję uchylającą decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. i przekazującą sprawę wysokości odszkodowań należnych skarżącemu do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego podkreślono, że rozpatrywana sprawa miała szczególnie skomplikowany charakter. Wynikało to z faktu, że proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o ZRID wymagał zebrania wielowątkowego i bardzo szczegółowego materiału dowodowego. Przede wszystkim niezbędne było przygotowanie operatu szacunkowego dotyczącego każdej z wywłaszczonych nieruchomości, w tym nieruchomości skarżącego. Długotrwałość postępowania odwoławczego wynikała z faktu, że skarżący zakwestionował nie tyle rozstrzygnięcie organu, co szczegółowe ustalenia zawarte w operacie szacunkowym. Z tego względu brak jest podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania była wynikiem celowego działania Ministra Rozwoju. Organ odwoławczy podkreślił też, że jego rozstrzygnięcie zostało wydane około miesiąca po złożeniu przez skarżącego ponaglenia w przedmiocie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. 6. W dniu 9 lutego 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiedź na skargę. Organ wniósł o oddalenie skargi powtarzając przy tym wyjaśnienia dotyczące długotrwałości postępowania przedstawione wcześniej w decyzji z [...] stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie w pełnym zakresie żądania. 7. Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm. z 2020 r. poz. 190 i 568) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym terminie, wynikającym z przepisów prawa materialnego. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłość organu jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. 8. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. 9. Przechodząc do głównych żądań wyrażonych w skardze Sąd stwierdził, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. (pkt II sentencji wyroku). Jednocześnie, Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku). Uzasadnianym wyrokiem Sąd umorzył też postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Rozwoju do wydania rozstrzygnięcia (pkt I sentencji wyroku). Decyzja Ministra Rozwoju jako organu drugiej instancji została bowiem wydana w dniu [...] stycznia 2021 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sądu należy zwrócić uwagę na kilka istotnych okoliczności. Przede wszystkim, nie może być wątpliwości, że w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Ministra Rozwoju doszło do przewlekłości postępowania. Odwołanie skarżącego wpłynęło do Wojewody [...] w dniu 14 lipca 2020 r. Niemal równocześnie zostało złożone stanowisko rzeczoznawcy wybranego przez skarżącego i zawierające uwagi i komentarze do operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego działającego na zlecenie organu wojewódzkiego. W rezultacie przedstawionych czynności akta sprawy dotyczące przewlekłości postępowania odwoławczego wpłynęły do Ministra Rozwoju w dniu 22 lipca 2020 r. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze zakończyło się niemal po 6 miesiącach od wpływu do organu drugiej instancji wszystkich istotnych dokumentów i akt. Z akt sprawy nie wynika też, aby organ odwoławczy prowadził dodatkowe czynności na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., mające na celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie. Cały okres postępowania był zatem poświęcony na analizę dokumentów dotyczących wysokości odszkodowań, tj. operatu szacunkowego przygotowanego na zlecenie Wojewody [...] oraz stanowiska rzeczoznawcy majątkowego wybranego przez skarżącego. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Minister Rozwoju nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Półroczny okres rozpatrywania odwołania nie może bowiem być uznany za działanie wnikliwe i szybkie, o czym mowa w art. 12 § 1 k.p.a. Tym bardziej okres rozpatrywania odwołania nie odpowiada wymogom art. 35 § 3 k.p.a., który to przepis stanowi, że w postępowaniu odwoławczym załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania. Dodatkowo, zgodnie z art. 140 k.p.a. ogólne zasady postępowania odnoszące się do działania organu pierwszej instancji mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed organami odwoławczymi. Z akt sprawy nie wynika ponadto, aby Minister Rozwoju działając zgodnie z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. ustalił inny termin załatwienia sprawy, tj. wydania decyzji drugoinstancyjnej. W związku z powyższym, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznał za właściwe stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości skarżącego. W sprawie nie doszło natomiast do bezczynności organu odwoławczego, ponieważ po wniesieniu przez skarżącego do Sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Minister Rozwoju wydał decyzję z [...] stycznia 2021 r. uchylającą decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd nie stwierdził natomiast, żeby przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę będącą przedmiotem postępowania w drugiej instancji po 40 dniach od wniesienia przez skarżącego ponaglenia na nierozpatrzenie w terminie odwołania. Decyzja Ministra Rozwoju zapadła przy tym po 4 dniach od wniesienia przez skarżącego skargi do Sądu. Dokonując oceny prowadzonego postępowania Sąd brał pod uwagę przyjmowaną w orzecznictwie opinię, według której dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W świetle przywołanych standardów Sąd uznał, że przewlekłość postępowania odwoławczego nie miała rażącego charakteru. Sąd przyjął jako przekonujące wyjaśnienia organu odwoławczego, że rozpatrywana sprawa z uwagi na jej przedmiot, tj. ustalenie wartości nieruchomości, dla których nie ma dobrze zbadanych kryteriów wyceny, była rzeczywiście skomplikowana i wielowątkowa. Można było również przyjąć, że organ odwoławczy badając zgromadzone w sprawie dokumenty kierował się standardami dokładności i rzetelności w wyjaśnieniu stanu faktycznego przy jednoczesnym dążeniu do wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego. W takich okolicznościach działanie zgodne z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mogło rzeczywiście okazać się bardziej złożone niż w przypadku innych decyzji administracyjnych. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że nie jest niezbędne przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł. Działanie organu odwoławczego nie wynikało ze szczególnej nieudolności, niedbalstwa ani intencji przeciągania sprawy. Sprawa wycena wywłaszczonych nieruchomości jest niewątpliwie skomplikowana, a dodajmy w przypadku inwestycji drogowych realizowanych na podstawie ustawy o ZRID lista nieruchomości wymagających wyceny jest zwykle bardzo długa. Skarżący nie wykazał też, że sześciomiesięczne oczekiwanie na rozpatrzenie zarzutów odwołania rodziło szczególne skutki, które uzasadniałyby przyznanie rekompensaty przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. 10. O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego i 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).