IV SAB/Po 62/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielnia na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie uznania budowy obiektu za samowolę budowlaną 1. zobowiązuje Inspektor Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy wszczętej z wniosku Spółdzielnia z dnia [...] lipca 2017 r. w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych do organu; 2. stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółdzielnia kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z [...] stycznia 2021 r. P. S. M. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w sprawie [...], tj. w przedmiocie rozpatrywania wniosku o uznanie za samowolę budowlaną budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową w parterze, budowy odcinka sieci kanalizacji deszczowej, przełożenie sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, sieci elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej i cieplnej na nieruchomości położonej przy ul. W. /K. /G. w P. (działki nr [...], [...], [...] i [...] ark. mapy [...], nr [...], [...], [...], [...] ark. [...], nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ark. [...], obręb P.). Zarzucając rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy (art. 35 § 3 K.p.a.) wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu podniosła, że pismem z [...] lipca 2017 r. wniosła o uznanie, iż przedmiotowa budowa stanowi samowolę budowlaną, z uwagi na budowę z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz niezgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi, a także o wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a nadto o przeprowadzenie kontroli zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym oraz warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania, uzasadniając to istnieniem w obrocie decyzji PINB z [...] lipca 2017 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem W. W. I. N. B. (dalej: WINB) z [...] lutego 2018 r. Oba ww. postanowienia zostały uchylone wyrokiem WSA w Poznaniu z 16 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 321/18, w którym Sąd wskazał konieczność merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wobec braku podjęcia czynności w sprawie, skarżąca pismem z [...] października 2018 r. wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie skargę na bezczynność. Ponaglenie zostało uznane za zasadne przez WINB postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., a WSA w Poznaniu wyrokiem z 06 marca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 219/18, stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W toku postępowania dotyczącego bezczynności, PINB pismem z [...] listopada 2019 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania, a następnie decyzją z [...] grudnia 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja ta została uchylona decyzją WINB z [...] grudnia 2019 r. i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Od zwrotu akt organ administracji nie podjął żadnych czynności w sprawie. Pismem z [...] lipca 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które nie zostało rozpoznane do dnia wniesienia skargi. Do skargi załączono m.in. kopię ponaglenia. W odpowiedzi na skargę organ przytoczył stan faktyczny, odnosząc się do licznych czynności z lat [...]. Wskazał, że od decyzji WINB z [...] grudnia 2019 r., uchylającej decyzję PINB z [...] grudnia 2018 r., został złożony sprzeciw, oddalony wyrokiem WSA w Poznaniu 08 września 2020r., sygn. akt II SA/Po 97/20. Akta z postępowania organ II instancji przekazał pismem z [...] lutego 2021 r. i PINB prowadzi dalsze postępowanie. W ocenie organu w sprawie nie zachodzi bezczynność, bowiem organ rozpoznał wniosek skarżącej i wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy - co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Należy podkreślić, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Wobec powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W myśl art. 64b P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Ponadto, jak zasadnie wskazał Sąd w uprzednio zapadłym wyroku WSA w Poznaniu z 06 marca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 219/18, zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej K.P.A.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak wynika przy tym z art. 35 § 2 K.P.A., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Ustawodawca dodaje ponadto w art. 35 § 3 K.P.A., że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W świetle art. 36 § 1 K.P.A. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ponadto na mocy art. 36 § 2 K.P.A. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Ustawodawca przewiduje zarazem w art. 37 § 1 pkt 1 K.P.A., że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.P.A. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.P.A. Zgodnie z art. 37 § 5 K.P.A. właściwy organ administracji publicznej rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Należy przy tym podkreślić, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Bezsprzecznie, stosowne ponaglenie zostało złożone pismem z [...] lipca 2020 r. (data nadania [...] lipca 2020 r.). Z akt sprawy wynika, że decyzja W. W. I. N. B. z [...] grudnia 2019 r. została doręczona organowi I instancji [...] grudnia 2019 r. Decyzja ta uchylała decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2018 r., umarzającą postępowanie w sprawie, i przekazywała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Od tej daty organ I instancji nie wykonał żadnej czynności, włącznie z ew. zawiadomieniem strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ze wskazaniem przyczyny i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Organ nie wykonał żadnej czynności od dnia otrzymania decyzji kasatoryjnej. W ocenie Sądu bezczynność organu jest bezsporna, a wskazywane przez organ powody takiego stanu rzeczy nie mogą mieć znaczenia dla oceny samego faktu jej zaistnienia. Dlatego Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych do organu. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności - jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. - Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego. Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., 11 SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., 11 SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 - CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja - zdaniem Sądu - nie wystąpiła. Uznać bowiem należy, że przyczyną zaistnienia stanu bezczynności organu było błędne przekonanie organu co do załatwienia sprawy decyzją "kończącą postępowanie w sprawie". O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.