IV SAB/Po 19/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi F. S. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpoznania wniosku postanawia: odrzucić skargę.

F. B. pismem z dnia 13 grudnia 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpoznania wniosku o nabycie części nieruchomości miejskiej, położonej w P. przy ul. [...] – obręb S. ark. 06, dz. [...] (obecnie działka nr [...] o pow. 35 m2) – jako tzw. maskę budowlaną w trybie bezprzetargowym na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wpłynął do Zarządu Geodezji i katastru Miejskiego [...] w dniu 22 kwietnia 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że F. B. był wielokrotnie informowany o możliwości nabycia ww. działki miejskiej (organ załączył kopie pism kierowanych do F. B. na przełomie lat 2004 - 2023) w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i za cenę określoną na podstawie aktualnego operatu szacunkowego. Organ wskazał, że skarżący nie akceptuje przedstawianych warunków nabycia i systematycznie wnioskuje o sprzedaż ww. nieruchomości za cenę obowiązującą w 2004 r. tj. dniu złożenia przez niego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W postępowaniu przed sądem administracyjnym, merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Powołane wyżej przepisy wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Tym samym, wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd wskazuje, że badaniu dopuszczalności skargi podlegało działanie (czy zaniechanie działania) Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpoznania wniosku o nabycie części nieruchomości miejskiej, położonej w P. przy ul. [...] – obręb S. ), ark. 06, dz. [...] (obecnie działka nr [...] o pow. 35 m2) – jako tzw. maskę budowlaną w trybie bezprzetargowym. Dodać należy, że w istocie swej przedmiot sprawy dotyczy zaniechania wydania na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n. wykazu obejmującego przedmiotową działkę, jako nieruchomość, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., przeznaczoną do zbycia bezprzetargowego. Dalsze rozważania służą wyjaśnieniu, dlaczego tego rodzaju bezczynność nie mogła być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przepis art. 35 ust. 1 u.g.n. w aktualnym brzmieniu przewiduje, że właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. Z kolei art. 37 u.g.n. w ust. 2 przewiduje, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli m.in. przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości (pkt 6), a w ust. 3 przewiduje m.in. dla odpowiedniej rady samorządu terytorialnego – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, uprawnienie do podjęcia uchwały zwalniającej z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmiot, dla którego są to cele statutowe i którego dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu, wykluczyć trzeba dopuszczalność zakwalifikowania zarządzenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n. – w tym dotyczącego nieruchomości wskazanych w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. – jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko skarżących jest w tym względzie całkowicie nietrafne, gdyż pomija w istocie brzmienie powołanego przez nich przepisu ustawy procesowej. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odnosi się do innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w wymienionych w tym przepisie ustaw dotyczących określonych procedur administracyjnych (przede wszystkim Kodeksu postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej). Należy podkreślić, że akty lub czynności, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są w sprawach indywidualnych w tym znaczeniu, że ich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Są to zatem akty lub czynności, w których występuje podwójna konkretność (podmiotowa i przedmiotowa) przez wskazanie indywidualnego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu administrowanego (patrz: postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 126/17, dostępne jw. – i powołane tam orzecznictwo). Tego rodzaju akt lub czynność musi zatem dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, co oznacza, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, dostęp na jw.; pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r. sygn. akt OPK 1/97; ONSA1997/4/149). Innymi słowy, o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) ma charakter publicznoprawny i podjęty jest w sprawie indywidualnej, tj. skierowany jest do oznaczonego podmiotu, a dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. stanowisko piśmiennictwa przywołane w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 236/17, dostępnym jw.). Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, dotyczy przypadków określonych w pkt. 1-4 (i 4a – tu wyłącznie w odniesieniu do przewlekłości postępowania). Dotyczy zatem innych aktów niż określone w pkt 1-3 decyzje i postanowienia, czyli sytuacji, w których – jak już wspomniano wcześniej – organ administracji publicznej, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie wydał aktu lub nie podjął czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach wyłączonych spod działania przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest dopuszczalne jedynie w odniesieniu do aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych we wskazanych wcześniej działach Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Sprzedaż nieruchomości w świetle art. 27 u.g.n. wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, zaś jak wynika z art. 28 ust. 1-3 powołanej ustawy, prowadzenie postępowania przetargowego lub odstąpienie od niego jest tylko jednym ze sposobów zawarcia cywilnoprawnej umowy sprzedaży, której podstawę stanowi odpowiednio protokół z przeprowadzonego przetargu albo protokół z rokowań przeprowadzonych przy zbywaniu nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Zdaniem Sądu, działanie organów administracji publicznej jest w takim wypadku pozbawione władczego charakteru, a szczególne ukształtowanie procedury zbywania nieruchomości ma jedynie na celu zabezpieczenie interesu publicznego. Tym samym, przeniesienie własności gruntu nie następuje poprzez wydanie decyzji lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym, ani poprzez wydanie innego aktu lub czynności. Prawo własności nieruchomości przenoszone jest w drodze odpowiedniej umowy, wobec czego jej zawarcie nie może być traktowane jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stąd też w tym zakresie nie można w drodze wyniesienia skargi na bezczynność organu "wymusić" na organie gminy zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości komunalnej. Innym zagadnieniem jest jednak to, czy organ gminy może być bezczynny w ujęciu przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co do innych działań, poprzedzających i zarazem koniecznych dla ewentualnego zawarcie umowy przenoszącej własność nieruchomości. Należy wskazać, że od woli gminy, wyrażonej w stosownej formie zależy, czy i na czyją rzecz nastąpi zbycie nieruchomości gminnej. Podjęcie decyzji o sprzedaży nieruchomości gminnej w stosunku do nieruchomości wymienionych w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. lub art. 37 ust. 3 u.g.n. może nastąpić w drodze bezprzetargowej, przy czym w odniesieniu do nieruchomości określonych w ust. 3 wymagana jest zgoda rady gminy wyrażona w drodze uchwały, a konkretnie zwolnienie nieruchomości z obowiązku zbycia w drodze przetargu. Podanie odpowiednich informacji w tym względzie do publicznej wiadomości, jak i wszystkich nieruchomości gminnych przeznaczonych do zbycia, wymaga ogłoszenia przez organ wykonawczy wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n. Nieprzeznaczenie przez gminę – która co do zasady, realizując uprawnienia do dysponowania należącym do niej mieniem komunalnym, może swobodnie decydować o jego przeznaczeniu – określonej nieruchomości do zbycia w drodze bezprzetargowej, czy też w ogóle do zbycia, nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W szczególności zaś brak podstaw do oceny celowości i zasadności takiego stanowiska. Spory cywilnoprawne (np. o przeniesienie własności) nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, gdyż właściwe do ich rozpoznania są sądy powszechne. O ile bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09 (orzeczenie dostępne jw.), podjętej przez skład siedmiu sędziów, stwierdził, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym, to jednak trzeba mieć na uwadze, że ograniczenia te nie powodują, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter (tak np. NSA w wyroku z dnia 31 marca 2011 r. sygn. I OSK 492/11 oraz postanowieniu z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 442/10, patrz: postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 11 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 963/14 – dostępne jw.). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę.