II SAB/Łd 32/24

Dnia 20 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. B. na bezczynność Gminy Miasto Łódź w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – na rzecz skarżącej E.B. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi, zaksięgowaną 2 lutego 2024 roku, pod pozycją [...].

E.B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Gminy Miasto Łódź w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego numer [...] w nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], w tym w jego zmodyfikowanej wersji z 11 lipca 2023 r. o dokonanie ponownej wyceny nieruchomości celem zaktualizowania jej ceny nabycia oraz kwoty należnej bonifikaty. Pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775) – dalej: "k.p.a." – i w związku z tym wniósł o: 1) zobowiązanie Gminy Miasto Łódź do rozpatrzenia wniosku E. B. z 27 czerwca 2013 r. dotyczącego sprzedaży lokalu mieszkalnego numer [...] w nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], w tym w jego zmodyfikowanej wersji z 11 lipca 2023 roku o dokonanie ponownej wyceny nieruchomości celem zaktualizowania jej ceny nabycia oraz kwoty należnej bonifikaty w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu - Gminy Miasto Łódź nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; 3) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania – w przypadku uznania, iż bezczynność organu - Gminy Miasto Łódź nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie od organu - Gminy Miasto Łódź na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a."; 5) zasądzenie od organu - Gminy Miasto Łódź na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów na okoliczność wystąpienia bezczynności organu lub przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że E.B. wnioskiem z 27 czerwca 2013 roku wystąpiła do Urzędu Miasta Łodzi Departamentu [...] Oddziału [...] z wnioskiem o sprzedaż na swoją rzecz lokalu mieszkalnego nr [...] w nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek 1 lipca 2015 roku Urząd Miasta Łodzi wskazał wartość nieruchomości oraz kwotę jego nabycia z uwzględnieniem bonifikaty. Do zawarcia umowy jednak nie doszło, nie została wydana żadna decyzja ani postanowienie, co pozwala stwierdzić, że sprawa nie została wtedy rozpatrzona merytorycznie. W dniu 11 lipca 2023 roku skarżąca wystąpiła z kolejnym pismem w sprawie, modyfikując jednakże pierwotny wniosek o dokonanie ponownej wyceny nieruchomości celem zaktualizowania ceny jej nabycia oraz kwoty należnej bonifikaty. Pismo to pozostało bez jakiegokolwiek odzewu ze strony organu. W dniu 24 października 2023 roku wnioskodawczym wniosła ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 w zw. z art. 35 §3 k.p.a., na które organ również nie przesłał żadnej odpowiedzi. Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że mając na uwadze brzmienie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. zaistniała sytuacja oznacza, iż w sprawie od co najmniej 10 lat trwa stan bezczynności. Gmina Miasto Łódź zupełnie zlekceważyła jednocześnie brzmienie art. 36 k.p.a. i nie skierowała do wnioskodawczyni żadnego pisma z wyjaśnieniem przyczyn zwłoki i wyznaczeniem nowego terminu załatwienia sprawy. Co więcej, zdaniem pełnomocnika skarżącej, w związku z brakiem działania ze strony organu, wnioskodawczyni wciąż ponosi opłaty związane z najmem lokalu (który już dawno mógłby zostać przez nią wykupiony), a ponadto zaistniała w sprawie bezczynność jest szczególnie dotkliwa, gdyż spełnia ona przesłanki sprzedaży lokalu mieszkalnego numer [...] w nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], a zaistniała w sprawie bezczynność komplikuje jej plany życiowe związane ze sprzedażą wskazanej nieruchomości. Stąd też zasadny jest wniosek o zasądzenie na rzecz wnioskodawczyni w pkt 5 petitum skargi. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Miasto Łódź wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Pełnomocnik organu wskazał, że wskazać, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami określa m.in. zasady gospodarowania nieruchomościami oraz wyceny nieruchomości. Na jej podstawie przeprowadzona została pełna procedura zmierzająca do sprzedaży lokalu nr [...] usytuowanego w budynku przy ul. [...]. Pełnomocnik organu podkreślił, że przedmiotowa sprawa nie ma charakteru administracyjnego, na co wskazuje chociażby treść wniosku skarżącej, która występuje o sprzedaż lokalu mieszkalnego. Właścicielem danej nieruchomości jest Gmina Miasto Łódź, która posiada osobowość prawną, a sprzedaż następuje poprzez sporządzenie umowy w formie przewidzianej prawem tj. zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami w formie aktu notarialnego. Sprawa powyższa ma więc bezspornie charakter cywilny. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania w sprawach indywidualnych, które nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych, a w drodze przepisów szeroko pojętego prawa cywilnego. Skarga dotyczy więc takich działań organu, które nie należą do sfery administracyjnej, a stricte dotyczy sfery stosunków cywilnoprawnych. Pełnomocnik organu dodał, że nawet przy uznaniu, iż niniejsza sprawa ma charakter administracyjny, to trudno mówić o bezczynności organu w sytuacji, iż to sama skarżąca po otrzymaniu informacji od Gminy nie stawiła się na spisanie protokołu z rokowań, który stanowi podstawę do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Zupełnie niezrozumiałe jest żądanie skarżącej, aby sąd administracyjny zobowiązał Gminę do rozpatrzenia wniosku z dnia 27 czerwca 2013 r. Rozpatrzenie wniosku sprowadza się de facto do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowego lokalu (lub ewentualnie odmowy sprzedaży). Jest oczywiste, iż do sprzedaży lokalu nie doszło, lecz tylko z uwagi na brak kontaktu ze strony skarżącej. Jeśli celem skargi na bezczynność jest sprzedaż przez Gminę lokalu, to jest oczywiste, iż w drodze administracyjnej nie można dochodzić roszczenia opisanego w art. 64 kodeksu cywilnego. Co więcej skarżąca nie wskazała w swej skardze, jakiej decyzji czy postanowienia oczekiwała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. W tym celu wskazania wymagają przepisy prawa regulujące właściwość działania sądów administracyjnych. Stosownie do art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Niniejsza sprawa dotyczy wniosku E.B. o sprzedaż lokalu mieszkalnego, którego skarżącą jest najemcą, a którego właścicielem jest Gmina Miasto Łódź. Jak słusznie natomiast podniósł pełnomocnik organu administracji, z przepisów Działu II ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) wynika, że sprawy o nabycie lokalu mieszkalnego nie załatwia się poprzez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia, czy innego aktu administracyjnego. Tego typu sprawy nie kończą się poprzez dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej, z której wynikają dla najemcy lokalu mieszkalnego konkretne skutki o charakterze materialnoprawnym (określone prawa czy obowiązki materialnoprawne). Sprzedaż nieruchomości wymaga umowy w formie aktu notarialnego, który nie stanowi władczego rozstrzygnięcia, ale oświadczenie woli o charakterze cywilnoprawnym. Skoro zatem sądy administracyjne nie orzekają w sprawach, w których zawierane są umowy cywilnoprawne, to i kontroli sądowoadministracyjnej nie podlega bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego. Tym samym, jak słusznie zauważył pełnomocnik organu, niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W kwestii niedopuszczalności skarg w sprawach o wykup lokali mieszkalnych wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, który stanął na stanowisku, że w sprawach o wykup lokali mieszkalnych z publicznych zasobów nie występuje element władczy, administracyjny, ponieważ sprawy tego rodzaju mają charakter cywilnoprawny. Zdaniem NSA najemca lokalu nie może wymusić na publicznym właścicielu nieruchomości, aby ten zbył na jego rzecz lokal mieszkalny, ponieważ podmiot publicznoprawny ma swobodę w zakresie gospodarowania swym mieniem (postanowienie NSA z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 442/10; postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1644/12, postanowienie NSA z dnia 24 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 914/13). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3). Z powyższych względów Sąd postanowił odrzucić skargę na podstawie 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., o czym orzekł jak w pkt 1 postanowienia. Stosownie natomiast do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Postanowienie w przedmiocie zwrotu wpisu może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 232 § 2 p.p.s.a.). W związku z powyższym o zwrocie kwoty uiszczonej tytułem wpisu sądowego od skargi orzeczono w pkt 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.