IV SA/Wr 670/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 20 września 2022 r. nr SKO/RŚ-423/243/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenie pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) z dnia 20 września 2022 r. nr SKO/RŚ-423/243/2022, którą - po rozpatrzeniu odwołania A. D. (dalej: strona, skarżąca), Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia 29 lipca 2022 r. nr GOPS.4702.2.2022.RK działającego z upoważnienia Wójta Gminy Niechlów - Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Niechlowie, odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na męża. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy podając, że w dniu 7 lutego 2022 r. wpłynął do organu I instancji wniosek strony, o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem. Decyzją z dnia 6 kwietnia 2022 r. organ I instancji odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem. Na skutek złożonego odwołania Kolegium, decyzją z dnia 13 maja 2022 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 29 lipca 2022 r. organ I instancji odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. W uzasadnieniu podał, że strona wraz z mężem nie posiadają dzieci, zaś rodzice strony oraz jej męża nie żyją. W związku z tym nie ma innych osób, które mogłyby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Strona nie może podjąć zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania długotrwałej i całodobowej opieki nad mężem, który jest osobą niepełnosprawną (w 2020 r. amputowano mu prawą nogę). Ponadto choruje on na nadciśnienie tętnicze z powikłaniami narządowymi, miażdżycę. Stwierdzono u niego tętniak tętnicy podkolanowej lewej, przebyty udar, cukrzycę typu 2, niewydolność nerek. W związku z tym wymaga opieki w różnych godzinach w zależności od potrzeb. Podczas przesłuchania strona opisała czynności jakie wykonuje względem męża. Opieka ta sprowadza się do: - pomocy przy korzystaniu z toalety w dzień, tj. prowadzenie męża na wózku do łazienki, ponieważ mieszkanie nie jest przygotowane dla osoby niepełnosprawnej i są pomiędzy pomieszczeniami progi. Strona pomaga zejść z wózka mężowi przy korzystaniu z WC, natomiast w nocy podaje kaczkę. Pomaga przy myciu, ubieraniu się, goleniu, kremowaniu, - przygotowaniu posiłków, - przygotowaniu leków do podania, - umawianiu wizyt lekarskich, - pomocy przy gimnastyce oraz ćwiczeniach (domowa rehabilitacja), - pomocy podczas spaceru, - kremowaniu ciała na odparzenia oraz odleżyny. Według zeznań strony mąż jest także pampersowany okresowo, tzn. podczas przebywania poza domem. W ocenie organu mąż skarżącej wymaga stałej i długotrwałej pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie wykonuje on bowiem podstawowych czynności samodzielnie, jest osobą siedzącą na wózku inwalidzkim, wymaga pomocy przy wstawaniu z łóżka, siadaniu, nie korzysta samodzielnie z toalety, wymaga pomocy przy ubieraniu się, nie wymaga pomocy przy spożywaniu posiłków oraz przyjmowaniu leków. Pomoc strony jest potrzebna przy przygotowaniu i podaniu posiłków, przenoszeniu potraw, przygotowaniu leków oraz odzieży, sprzątaniu, praniu, zakupach. Zatem sprawowana opieka obejmuje w zasadzie czynności pielęgnacyjne wymagające stałej obecności i pomocy opiekuna i tym samym stanowi przeszkodę w podjęciu pracy zarobkowej przez stronę. Organ I instancji stwierdził, że strona nie spełnia przesłanki uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 1b. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. - dalej: u.ś.r.). W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznał, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie jest konstytucyjny. Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 września 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zanegowało zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. W uzasadnieniu podało, że przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest brak związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. W sprawie poza sporem pozostaje fakt niepełnosprawności męża skarżącej oraz konieczności stałej opieki innej osoby nad nim, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Górze z dnia 24 stycznia 2022 r. wydanym na czas określony, tj. do 31 stycznia 2024 r. W orzeczeniu tym stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od 15 maja 2017 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 grudnia 2020 r. Ponadto z orzeczenia tego wynika, że przyczyną niepełnosprawności męża strony są: upośledzenie narządu ruchu oraz inne, w tym schorzenia: endokrynologiczne, metaboliczne zaburzenia enzymatyczne, choroby zakaźne i odzwierzęce, zeszpecenia, choroby układu krwiotwórczego). Organ odwoławczy za organem I instancji podzielił stan zdrowia męża skarżącej. Kolegium nie kwestionuje konieczności sprawowania względem męża opieki przez osoby drugie, jednakże w tym zakresie nie można również pominąć innych aspektów sprawy, które wskazują na brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy nie podejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a wykonywaną przez nią opieką nad mężem. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że strona była aktywna zawodowo do dnia 31 stycznia 1996 r., gdyż z tym dniem ustało jej ostatnie zatrudnienie, które trwało od 9 czerwca 1994 r. w Z. we W. W protokole przesłuchania z dnia 27 czerwca 2022 r. strona podała, że po 1996 r. dorywczo pomagała okolicznym gospodarzom w gospodarstwie rolnym, potem około 2000 r. wyjechała na miesiąc poza granice kraju celem podjęcia prac dorywczych. Następnie w 2008 r. na 1,5 miesiąca wyjechała do N., gdzie podjęła również prace dorywcze w gospodarstwie rolnym. Z dalszych wyjaśnień strony wynika, że ukończyła technikum odzieżowe i ma wykształcenie średnie. Pracowała jako szwaczka. Nie ma ukończonych kursów i nie wykonywała innego rodzaju pracy. W 1992 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Nie starała się o pracę w innym charakterze. W związku z powyższym zakończenie aktywności zawodowej miało miejsce ponad 26 lat przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium podejmowanie okazjonalnych prac nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ trwały bardzo krótko i nie zostały udokumentowane w żaden sposób. Skoro więc ostatnia aktywność zawodowa strony ustała z dniem 31 stycznia 1996 r., zaś w 2020 r. nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia męża, które uzasadniło konieczność opieki na nim, trudno zatem dać wiarę twierdzeniom, że to z powodu konieczności zapewnienia opieki mężowi strona zrezygnowała z pracy, a obecnie jej nie podejmuje. Na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła skargę do tut. Sądu, zarzucając jej: 1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad mężem podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne, co do zasady, nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a (tj. skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie). Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym faktem rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, posiadającym orzeczenie o stopniu niepełnosprawności – znacznym (od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2024r.). Bezsporna w sprawie jest niepełnosprawność męża skarżącej oraz konieczność stałej pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy podzielić stanowisko Kolegium, że samo wydanie orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym i sprawowanie opieki nad osobą, której orzeczenie dotyczy nie jest jednoznaczne z przyznaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Istotne w sprawie jest wystąpienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kwalifikacja niepełnosprawności i konieczności objęcia osoby niepełnosprawnej opieką pozostaje poza kompetencjami organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o tym bowiem orzekają organy posiadające wiadomości specjalne. Niemniej jednak organ ma prawo i zobowiązany jest badać zakres świadczonej opieki i czy nie wykracza on poza zakres zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. I tym samym, czy zakres sprawowanej opieki osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, bądź zmusza do rezygnacji z pracy zarobkowej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, posiadającym orzeczenie o stopniu niepełnosprawności – znacznym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, bowiem jej zatrudnienie ustało w 1996 r., a podejmowanie okazjonalnych prac nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ trwały bardzo krótko i nie zostały udokumentowane. Natomiast konieczność zapewnienia opieki mężowi skarżącej wystąpiła w 2020 r. Wobec tego brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem. Sąd nie podważa faktu opieki skarżącej nad mężem, ani tego, że mąż strony nie jest w stanie wykonywać czynności samoobsługowych i prowadzić samodzielnie gospodarstwa domowego, niemniej dotychczasowa aktywność zawodowa strony, uwzględniając zasady doświadczenia życiowego, nie daje podstaw do stwierdzenia, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia ma bezpośredni związek z czynnościami opiekuńczymi, jakie strona wykonuje przy mężu. W ocenie Sądu, przy bezspornym stanie zdrowia i niepełnosprawności męża strony, nie można pominąć aktywności zawodowej strony. Z tej racji Sąd przyjął, że skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż nie spełnia ona warunków z art. 17 ust. 1 u.ś.r., ponieważ jak słusznie uznały organy, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że sprawowanie faktycznej (stałej i ciągłej) opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest niewątpliwie przesłanką konieczną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz nie jest przesłanką wystarczającą z uwagi na brzmienie wymienionego przepisu i specyfikę omawianego świadczenia, którego celem jest zrekompensowanie osobom podejmującym wybór zaprzestania/niepodejmowania pracy na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traconej w ten sposób możliwości wykonywania pracy, a w konsekwencji zarobkowania. W rozpatrywanej sprawie nie można również dopatrzyć się naruszenia norm prawa procesowego. Organy administracyjne przeprowadziły bowiem prawidłowo postępowanie administracyjne, dopełniając wymogów wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: k.p.a.), które nakazują dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Prawidłowo uzasadniono także podjęte rozstrzygnięcie, nie doszło zatem do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Z tych powyżej przedstawionych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 tej ustawy.