IV SA/Wr 667/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Protokolant: Starszy referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 maja 2026 r. sprawy ze skargi D. T. i M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 31 października 2025 r. nr SKO 4106/31/2025 w przedmiocie przyznania środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego dla zawodowej rodziny zastępczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz pkt 2 poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz skarżących D. T. i M. T. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 9 września 2025 r. wpłynął do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Wałbrzychu wniosek D. T. o przyznanie środków finansowych w związku z prowadzeniem zawodowej rodziny zastępczej na utrzymanie domu jednorodzinnego za sierpień 2025 r. w wysokości 13.231,97 zł. W opinii z dnia 19 września 2025 r. organizator pieczy zastępczej pozytywnie zaopiniował wniosek z zastrzeżeniem, że niezasadne jest przyznanie świadczenia w pełnej wnioskowanej kwocie. Jak zaznaczono, w okresie od 28 sierpnia 2025 r. do 31 sierpnia 2025 r. rodzina zastępcza skorzystała z przerwy w sprawowaniu opieki nad trójką dzieci z uwagi na przebywanie dzieci w rodzinie pomocowej. Decyzją z dnia 2 października 2025 r. nr PCPR.ZOŚ.5301.063.2025 na podstawie art. 83 ust. 3a w związku z ust. 2 i art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 49) oraz Zarządzenia nr 14/2023 Starosty Wałbrzyskiego z dnia 31 stycznia 2023 r. w sprawie określenia zasad zatrudniania i przyznawania świadczeń oraz środków finansowych na potrzeby rodzinnej pieczy zastępczej Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Wałbrzychu, działając z upoważnienia Starosty Wałbrzyskiego, przyznał środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego w wysokości 1.741,80 zł na okres od 1 sierpnia 2025 r. do 27 sierpnia 2025 r. (pkt 1) oraz odmówił przyznania środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego w wysokości 11.463,88 zł (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w okresie od 1 sierpnia 2025 r. do 27 sierpnia 2025 r. w rodzinie zastępczej przebywało czworo dzieci. Natomiast w okresie od 28 sierpnia 2025 r. do 31 sierpnia 2025 r. troje dzieci przebywało w rodzinie pomocowej, w związku z czym za ten okres środki finansowe nie przysługują zgodnie z art. 83 ust. 3a cyt. ustawy. Jak ustalił organ, kwota przeznaczona na utrzymanie domu jednorodzinnego we wnioskowanym okresie wyniosła 9.997,07 zł, w tym kwota 7.907,37 zł z tytułu zużycia energii elektrycznej. Organ nie uwzględnił kwoty 3.234,90 zł wydatkowanej na naprawę pompy ciepła, ponieważ nie jest to koszt eksploatacyjny w rozumieniu art. 83 ust. 2 cyt. ustawy. Wydatek ten zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 2b cyt. ustawy. Wskazano, że zgodnie z zarządzeniem Starosty Wałbrzyskiego z dnia 31 stycznia 2023 r. Starosta może przyznać zawodowej rodzinie zastępczej środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego w wysokości 2.000 zł. W związku z powyższym przyznano środki finansowe w wysokości 1.741,80 zł za okres od 1 sierpnia 2025 r. do 27 sierpnia 2025 r. W odwołaniu od decyzji zainteresowani zauważyli, że Starosta nie ma umocowania do ograniczania zarządzeniem wysokości przysługujących środków finansowych do jakiejkolwiek kwoty. Przepisy ustawy nie ograniczają przyznania środków finansowych za okres czasowego niesprawowania opieki nad dziećmi z powodu sytuacji nadzwyczajnych, bowiem "dom dalej stoi, stałe opłaty, abonamenty i pozostałe opłaty występują". Powodem znacznego zużycia energii elektrycznej była awaria pompy ciepła, pracującej w trybie awaryjnym. Koszt naprawy pompy ciepła stanowi koszt eksploatacyjny, skoro pompa uległa uszkodzeniu w wyniku eksploatacji. Awaria pompy spowodowała zwiększony pobór energii elektrycznej. Decyzją z dnia 31 października 2025 r. nr SKO 4106/31/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości. Zdaniem Kolegium, wydatek poniesiony na naprawę pompy ciepła w kwocie 3.234,90 zł nie stanowi wydatku na utrzymanie domu jednorodzinnego, a więc nie jest to koszt eksploatacyjny. Koszty eksploatacyjne obejmują takie wydatki jak: opłaty za media (prąd, gaz, woda), utrzymanie części wspólnych budynku, wywóz odpadów oraz inne niezbędne wydatki związane z codziennym użytkowaniem lokalu. Wydatek ten może zostać rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. Zatem odwołujący mają prawo do zainicjowania postępowania związanego z tym wydatkiem w oparciu o art. 83 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Starosta może bowiem przyznać świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki – jednorazowo lub okresowo. Nieuwzględnienie kosztu naprawy pompy ciepła w sierpniu 2025 r. nie przesądza o pozbawieniu uzyskania pomocy z tego tytułu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji SKO i uchylenie pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez naruszenie przyjętych reguł postępowania dowodowego, m. in. poprzez pominięcie wskazania przyczyn, dla których wydatki ponad kwotę 4.350,00 zł zostały przez organizatora pieczy nieuznane jako konieczne do wypłaty, mając na uwadze powierzenie pieczy nad czwórką dzieci, - art. 107 § 3 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się tym, że organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący przesłanek, jakimi kierował się ustalając stan faktyczny, tym samym mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie organu opiera się na uznaniu administracyjnym, które jednak wymaga ustalenia stanu faktycznego w sposób wszechstronny i zindywidualizowany, - art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji niezachowującej odpowiednich standardów uzasadnienia faktycznego i prawnego, - art. 8 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji zawierającej określenia wskazujące na brak wymaganej bezstronności organu oraz godzące w zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej, - art. 83 ust. 3a ustawy przez uzależnienie przyznania środków od opinii organizatora pieczy zastępczej, zarówno co do przyznania środków finansowych, jak i co do ich wysokości, - art. 83 ust. 2 i ust. 3a ustawy w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie w sposób dostateczny podstawy prawnej wydanej decyzji z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, - art. 83 ust. 3a w zw. z ust. 2 ustawy przez niewyjaśnienie przyczyn pozytywnego uznania kosztów tylko w części - niższej niż wnioskowanej, - art. 6 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 7 i ust. 8 Zasad zatrudniania i przyznawania świadczeń oraz środków finansowych na potrzeby rodzinnej pieczy zastępczej stanowiących załącznik do Zarządzenia Starosty przez nierozliczenie środków w odniesieniu do rocznego limitu i braku w tym zakresie uzasadnienia. Skarżący powołali się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Wr 332/25, wydany w sprawie skarżących za inny okres rozliczeniowy. W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga w rozpatrywanej sprawie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 49), dalej u.w.r. Zgodnie z art. 83 ust. 2 rodzina zastępcza niezawodowa i zawodowa może otrzymywać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci, osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2-4 i 6, oraz osób opuszczających rodzinną pieczę zastępczą jako niepełnoletnie, o których mowa w art. 37 ust. 5 i 6, umieszczonych w rodzinie zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą. Natomiast stosownie do art. 83 ust. 3a u.w.r. środki finansowe, o których mowa w ust. 2, starosta jest zobowiązany przyznać rodzinie zastępczej zawodowej, w której umieszczono powyżej 3 dzieci, osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2-4 i 6, oraz osób opuszczających rodzinną pieczę zastępczą jako niepełnoletnie, o których mowa w art. 37 ust. 5 i 6, oraz jeżeli potrzeba przyznania tych środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. W powyższych przepisach ustawodawca przewidział dwa rodzaje pomocy finansowej dla rodzin zastępczych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnym. Pierwszy rodzaj pomocy uregulowano w art. 83 ust. 2 u.w.r. Może z niej skorzystać zarówno rodzina zastępcza zawodowa, jak i niezawodowa. Co istotne, decyzja o przyznaniu takiej pomocy ma charakter uznaniowy. Wynika to ze sformułowania, zgodnie z którym rodzina zastępcza "może" otrzymywać środki na utrzymanie lokalu lub domu jednorodzinnego. Drugi rodzaj pomocy przewidziano w art. 83 ust. 3a u.w.r. Jej beneficjentami są wyłącznie zawodowe rodziny zastępcze, spełniające wymienione w tym przepisie warunki. Ustawodawca nie wskazał przy tym odrębnego katalogu kosztów, na pokrycie których służyć ma przyznana pomoc, lecz w tym zakresie odesłał do katalogu zawartego w art. 83 ust. 2 u.w.r. Jednak w przeciwieństwie do pomocy, o której mowa w art. 83 ust. 2 u.w.r. ustawodawca posłużył się tutaj zwrotem, że środki te starosta jest zobowiązany przyznać (a nie "może" przyznać). Decyzja o przyznaniu omawianych tutaj środków ma zatem charakter związany. Z art. 83 ust. 3a u.w.r. wynika, że starosta obligatoryjnie przyznaje rodzinie zastępczej świadczenie na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: 1) rodzina posiada charakter zawodowy, 2) umieszczono w niej wskazaną przez ustawodawcę liczbę dzieci. 3) potrzeba przyznania środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Zaakcentować przy tym należy, że treścią powyższej opinii jest ocena zasadności wydatkowania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Zadaniem organizatora rodzinnej pieczy zastępczej jest więc zajęcie stanowiska, czy istnieje potrzeba przyznania tych środków. W piśmiennictwie słusznie przy tym dostrzeżono, że w omawianym przypadku wysokość świadczenia będzie wynikała wprost z poczynionych wyliczeń, a organ wydający decyzję będzie podejmował ją w warunkach związania treścią przepisu (por. S. Nitecki (w:) S. Nitecki, A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX 2021, teza 1 i 8). Organizator pieczy zastępczej nie jest zatem uprawniony do wypowiadania się odnośnie wysokości pomocy, przysługującej rodzinie zastępczej. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji powołały się na treść opinii wydanej przez organizatora pieczy zastępczej w dniu 19 września 2025 r. W opinii tej organizator pieczy zastępczej ocenił, że wsparcie finansowe na utrzymanie domu jest co do zasady w pełni usprawiedliwione okolicznościami, lecz niezasadne jest przyznanie świadczenia w pełnej, wnioskowanej kwocie. W opinii tej organizator odnośnie wysokości świadczenia wskazał jedynie, że w okresie od 28 sierpnia do 31 sierpnia 2025 r. troje dzieci przebywało w rodzinie pomocowej, pełniącej funkcję rodzinnego domu dziecka, a więc rodzina zastępcza skorzystała z przerwy w sprawowaniu opieki nad dziećmi. Należy zauważyć, że stosownie do art. 76 ust. 1 u.w.r. organizatorem rodzinnej pieczy zastępczej jest jednostka organizacyjna powiatu lub podmiot, któremu powiat zlecił realizację tego zadania na podstawie art. 190. W przypadku gdy organizatorem rodzinnej pieczy zastępczej jest powiatowe centrum pomocy rodzinie, w centrum tym tworzy się zespół do spraw rodzinnej pieczy zastępczej (ust. 2). Zadania organizatora pieczy zastępczej mogą być też zlecane organizacjom pozarządowym oraz kościelnym osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym, wymienionym w art. 190 ust. 1 u.w.r. W sprawie poddanej kontroli Sądu, organizatorem pieczy zastępczej jest Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie, którego Dyrektor, na podstawie upoważnienia Starosty, wydał decyzję dotyczącą przyznania środków finansowych skarżącym. W niniejszej sprawie ten sam podmiot – PCPR wydał opinię co do zasadności przyznania środków finansowych jako organizator pieczy zastępczej, a następnie decyzję jako organ pierwszej instancji. W imieniu organizatora pieczy zastępczej opinię wydał Starszy Koordynator Rodzinnej Pieczy Zastępczej. Koordynator rodzinnej pieczy zastępczej jest zatrudniony przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej (art. 79 ust. 1 u.w.r.). Praca koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej jest wykonywana w ramach stosunku pracy w systemie zadaniowego czasu pracy lub umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia (art. 79 ust. 2 u.w.r.). Koordynator pieczy zastępczej w zakresie wykonywanych zadań podlega więc Dyrektorowi PRCPR, który równocześnie wydał decyzje dotyczącą przyznanych środków finansowych. Organ pierwszej instancji winien był zatem uwzględnić, że koordynator rodzinnej pieczy zastępczej nie był uprawniony do wypowiadania się odnośnie ograniczenia wysokości przyznanych środków finansowych. Należy też zauważyć, że przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie przewidują ograniczenia środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego w sytuacji czasowego przebywania dzieci w rodzinie pomocowej. Dzieci, czasowo przebywające w rodzinie pomocowej, nadal umieszczone są w pieczy zastępczej w rodzinie zastępczej zawodowej. Natomiast rodzina pomocowa wniosek o przyznanie świadczeń, o których mowa w art. 83 składa tylko w przypadku, gdy rodzina zastępcza nie pobierała tych świadczeń (art. 88 ust. 2 u.w.r.). Ani w opinii organizatora pieczy zastępczej ani w decyzjach organów obu instancji nie stwierdzono, aby z pomocy tej skorzystała rodzina pomocowa. Skarżącym zatem niesłusznie odmówiono przyznania pomocy finansowej na utrzymanie domu jednorodzinnego za okres od 28 sierpnia 2025 r. do 31 sierpnia 2025 r. Jak słusznie zauważyli skarżący w odwołaniu: "dom dalej stoi, stałe opłaty, abonamenty i pozostałe opłaty występują". W ocenie Sądu Starosta Powiatu nie był uprawniony do ograniczenia w § 7 ust. 7 załącznika do Zarządzenia nr 14/2023 z dnia 31 stycznia 2023 r. – Zasady zatrudniania i przyznawania świadczeń oraz środków finansowych na potrzeby rodzinnej pieczy zastępczej, wysokości przysługujących środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego do kwoty 2.000 zł. W podstawie prawnej tego Zarządzenia Starosta powołał m. in. art. 54, art. 57, art. 64, art. 83, art. 84, art. 182 ust. 1 u.w.r. Tymczasem żaden z wymienionych artykułów u.w.r. (w tym art. 83) nie zawiera przepisu, który upoważniałby starostę do wydawania aktów prawnych pozwalających na modyfikowanie ustawowych kryteriów wpływających na wysokość omawianego świadczenia. Stwierdzenie to koreluje, że z założeniem, że świadczenie z art. 83 ust. 3a u.w.r. ma charakter obligatoryjny, a przyznająca je decyzja jest rozstrzygnięciem związanym. Pogląd ten został wyrażony przez WSA we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z dnia 28 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Wr 332/25, wydanym w przedmiocie przyznania skarżącym środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego za III kwartał 2024 r. Należy też zauważyć, że stosownie do art. 91 u.w.r. to rada powiatu może, w drodze uchwały, podnieść wysokość świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 80 ust. 1, art. 81, 83 i 85. W konsekwencji wyroku WSA z dnia 28 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Wr 332/25 Starosta Wałbrzyski Zarządzeniem nr 12/2026 z dnia 10 lutego 2026 r. uchylił Zarządzenie nr 14/2023 z dnia 31 stycznia 2023 r. z uwagi na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu, skoro przepisy u.w.r. nie przewidują kwotowego ograniczenia przyznawanych środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, a w art. 83 ust. 2 u.w.r. ustawodawca szczegółowo ustalił sposób obliczenia wysokości należnego świadczenia, to niezasadnie wysokość kwoty przyznanej pomocy została zmniejszona. Odnośnie wydatku poniesionego na naprawę pompy ciepła należy zauważyć, że stosownie do art. 83 ust. 2 u.w.r. rodzina może otrzymywać środki finansowe na utrzymanie lokalu lub domu w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę na cele wymienione w tym przepisie oraz związanym z kosztami eksploatacji. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że te ostatnie opłaty związane są z opłatami ponoszonymi na rzecz spółdzielni i wspólnot mieszkaniowych - koszty zarządu nieruchomością wspólną (Katarzyna Tryniszewska, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, wyd. II, LEX 2015). Świadczenie finansowe ma pokryć wskazanym rodzinom zastępczym koszty pobytu u nich dziecka ponoszone na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego. W rozpatrywanej sprawie uwzględnieniu powinien podlegać również wydatek na naprawę pompy ciepła jako wydatek związany z kosztami eksploatacji budynku. Kosztem eksploatacji domu jednorodzinnego jest wydatek ponoszony m. in. na opłaty za energię elektryczną i cieplną, zatem wydatek na naprawę pompy ciepła powinien być traktowany jako wydatek związany z kosztami eksploatacji. Uzasadniony zatem jest zarzut naruszenia art. 83 ust. 3a w związku z ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżących organ zobowiązany będzie do uwzględnienia wykładni przepisów, zaprezentowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i pkt 2 poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.