I OSK 840/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1522/23 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 lipca 2023 r. nr SKO.PS/41.5/758/2023/14637 w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1522/23 oddalił skargę P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 lipca 2023 r., nr SKO.PS/41.5/758/2023/14637 w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Skargę kasacyjną od wyroku złożył P. N., zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1) mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia przepisów postępowania dotyczących gromadzenia i wyczerpującej oceny całego materiału dowodowego, oraz ocenę szczególnego interesu społecznego jedynie przez pryzmat dyscypliny finansów publicznych z pominięciem szczególnego interesu prawnego i faktycznego skarżącego tj. występującą po stronie skarżącego trudną sytuację osobistą i majątkową oraz pominięcie faktu, że skarżący płaci bieżące alimenty na dziecko, a także; 2) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 194 ust. 1 w związku z art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w związku z § 8 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XXXVII/340/2021 Rady Powiatu Tarnogórskiego poprzez przyjęcie kryterium dochodowego osoby zamieszkałej za granicą według kryteriów polskich, pomimo że, właściwe byłoby prawo miejscowe obowiązujące w miejscu zamieszkania skarżącego, co nie jest możliwe wprost do zastosowania w przypadku strony zamieszkującej poza terytorium kraju wobec różnej - działającej na niekorzyść strony - siły nabywczej pieniądza. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów i wydatków postępowania skargowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do właściwego odczytania granic uznania administracyjnego w kontekście konstytucyjnych obowiązków rodzicielskich oraz definicji interesu społecznego. Kluczowym argumentem skarżącego jest postulat waloryzacji jego dochodów względem siły nabywczej pieniądza w miejscu zamieszkania, co w jego ocenie czyni polskie kryteria dochodowe niesprawiedliwymi. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazać trzeba, że na podstawie tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Unormowanie zawarte w art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. np. wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., II OSK 391/17; z 26 października 2018 r., I OSK 2946/16). Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono również naruszenie art. 194 ust. 1 w związku z art. 193 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1426 - dalej: u.w.r.) w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XXXVII/340/2021 Rady Powiatu Tarnogórskiego z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej, zakładzie opiekuńczo - leczniczym, pielęgnacyjne - opiekuńczym lub zakładzie rehabilitacji leczniczej, który udziela świadczeń całodobowych (Dz.Urz. Woj. Śląskiego z 2021 r., poz. 8668 - dalej jako: Uchwała). Na podstawie art. 193 ust. 1: u.w.r. za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka (pkt 1); średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (pkt 2). Zgodnie z art. 194 u.w.r. opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w drodze decyzji ustala starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (ust. 1), przy czym rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (ust. 2). W takim wypadku - stosownie do art. 194 ust. 3 u.w.r. - starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Z brzmienia zacytowanych przepisów wynika, że starosta zobligowany jest do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organ może jednak, stosownie do postanowień uchwały rady powiatu, o której mowa w art. 194 ust. 2 u.w.r. odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Przepisy wprowadzają zatem zasadę odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, czyniąc wyjątkiem odstępstwa od niej. Jednocześnie dają one organowi stanowiącemu samorządu prawo do uregulowania w uchwale szczegółowych warunków przyznawania ulg, takich jak umorzenie należności (z odsetkami), odroczenie płatności, rozłożenie na raty czy całkowite zaniechanie ustalania opłaty. W niniejszej sprawie warunki te określała Uchwała. Warunkiem koniecznym dla odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej było ustalenie, że spełniona została przynajmniej jedna z przesłanek wskazanych w § 8 ust. 1 Uchwały, m.in. dochód osoby zobowiązanej nie przekracza lub jest równy 275 % kryterium dochodowego. Przy czym dochód oznacza kwotę, o której mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych. Dochód ustalany jest na podstawie oświadczenia, o którym mowa w § 2 pkt 11, za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w § 9. Pod uwagę brane są dochody osoby samotnie gospodarującej lub wszystkich członków wspólnego gospodarstwa z miesiąca poprzedzającego pozyskanie informacji od osoby zobowiązanej. W przypadku dochodu stanowiącego walutę obcą przelicza się go na złoty według tabeli kursów średnich walut obcych Narodowego Banku Polskiego na dzień wydania decyzji administracyjnej (§ 2 pkt 9). Zaakcentować trzeba, że spełnienie wskazanych Uchwałą przesłanek nie gwarantuje udzielenia ulgi lub odstąpienia od ustalenia opłaty, gdyż organ rozstrzygający o jej przyznaniu działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, na co literalnie wskazuje użyty w art. 194 ust. 3 u.w.r. zwrot "może". Kontrola sądu administracyjnego w takiej sprawie jest zatem ograniczona. Nie polega ona na zastąpieniu organu w ocenie, czy ulgę należało przyznać, lecz na sprawdzeniu, czy organy zgromadziły materiał potrzebny do rozstrzygnięcia, rozważyły okoliczności istotne dla zastosowania art. 194 ust. 3 u.w.r. i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz, czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz wszechstronność oceny faktów. Podlega jej samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 26 marca 2026 r., sygn. akt I OSK 838/25). Takiej oceny organy dokonały w badanej sprawie, a Sąd pierwszej instancji słusznie ocenę tę zaaprobował. Zważywszy na fakt, że niekwestionowane pozostają ustalenia faktyczne, prawidłowość i rzetelność postępowania wyjaśniającego, jak również dokonana przez organy i zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji ocena materiału dowodowego, zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.