IV SA/Wr 616/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 29 sierpnia 2025 r. nr SKO 4101/748/2025 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję.

Przedmiotem skargi K. K. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia 29 sierpnia 2025 r. nr SKO 4101/748/2025 utrzymująca w mocy decyzję wydaną w dniu 18 lipca 2025 r. nr OPS-DEC/290500/000468/07/25 z upoważnienia Burmistrza Kudowy-Zdroju (dalej: organ pierwszej instancji) w sprawie zasiłku celowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że podaniem z dnia 6 lipca 2025 r. skarżący zwrócił się o przyznanie m.in. zasiłku celowego na dożywianie z wieloletniego programu "Posiłek w szkole i w domu" w wysokości nie niższej niż 500 zł miesięcznie. Decyzją 18 lipca 2025 r. wydaną na podstawie art. 2, art. 6 pkt 10, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.; dalej: u.p.s.) oraz Uchwały nr 149 Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024-2028 (M.P. z 2023 r., poz. 881, dalej: uchwała ws. programu "Posiłek w domu i szkole") organ pierwszej instancji odmówił przyznania zasiłku celowego w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu". W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 10 lipca 2025 r. została przeprowadzona aktualizacja wywiadu środowiskowego. Na jej podstawie ustalił, że skarżący jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy (PUP) bez prawa do zasiłku, samotnie gospodarującą. Zamieszkuje w lokalu komunalnym składającym się z jednego pokoju, kuchni i łazienki. Posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności ważnym do 30 września 2026 r. Nie podejmuje prac dorywczych, zgłasza problemy z kręgosłupem, jednak nie przedstawił żadnej dokumentacji medycznej potwierdzającej to schorzenie. Uzyskuje dochód w wysokości 271, 82 zł miesięcznie w postaci dodatku mieszkaniowego. Organ pierwszej instancji ustalił też, że ww. kwota uzyskiwanego przez skarżącego dochodu nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s., które wynosi 1 010 zł. Ustalenia te organ pierwszej instancji odniósł do treści art. 39 ust. 1 u.p.s. i stwierdził, że skarżący posiada uprawnienia do przyznania zasiłku celowego, jednak po dokładnym rozpatrzeniu sprawy odmówił wnioskowanej pomocy, ponieważ skarżący nie wykazuje żadnej aktywności ani inicjatywy, by zmienić swoją sytuacje zawodową i materialną. Nigdzie nie złożył swojego CV, nie był na żadnej rozmowie o pracę. Pomimo zaproponowania skarżącemu złożenia podania o pracę do konkretnych firm, do dnia wydania decyzji skarżący wykazał bierną postawę. Ustalony lekki stopień niepełnosprawności nie wyklucza skarżącego z możliwości podjęcia zatrudnienia czy wykonywania prac dorywczych, który posiada w pełni zasoby i możliwości, by uzyskiwać dochody wystarczające na samodzielne utrzymanie i zaspokojenie swoich podstawowych potrzeb bytowych, a tym samym jest w stanie przezwyciężyć swoja trudną sytuację życiową. Wskazał, że skarżący wykazuje bardzo roszczeniową postawę i lekceważące podejście do znalezienia pracy, a instytucje pomocy społecznej traktuje jako stałe i całkowite źródło utrzymania. W konsekwencji uznał, że ustalenia te nie odpowiadają art. 2 ust. 1 u.p.s., ponieważ pomoc społeczna jest przyznawana na zasadzie pomocniczości, odwołuje się do samodzielności obywateli w zapewnieniu spełnienia własnych, podstawowych potrzeb życiowych oraz dotyczy szczególnie trudnej sytuacji, gdy nie mogą oni samodzielnie jej przezwyciężyć. W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołało pkt III.2.1. uchwały ws. programu "Posiłek w domu i szkole" oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, ust. 1 i ust. 4 u.p.s. Za niesporne uznało ustalenie, że brak dochodów skarżącego wskazuje, że spełnia on ustawowe kryterium dochodowe do udzielenia pomocy finansowej w formie wnioskowanego zasiłku. Wskazało, że mimo spełnienia tej przesłanki, tj. kryterium dochodowego, organ może odmówić udzielenia pomocy, jeżeli zachodzą okoliczności z art. 2 ust. 1 u.p.s. lub występują przesłanki z art. 11 lub art. 12 u.p.s. W tym zakresie przeprowadził wykładnię art. 2 ust. 1 u.p.s. wywodząc, że przepis ten realizuję konstytucyjną zasadę pomocy społecznej – zasadę pomocniczości (subsydiarności), zgodnie z którą państwo nie może ograniczać samodzielności i inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru ani przejmować za nich odpowiedzialności. Wynika z niej też powinność jednostki pełnego wykorzystania własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jeżeli jednostka nie uczyni zadość tej powinności, to brak po jej stronie podstawowej przesłanki wsparcia z pomocy społecznej. Pomoc społeczną jednostka może otrzymać dopiero wówczas, gdy w wykorzysta swoje uprawnienia, własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuacje materialną, ale również aktywność w rozwiazywaniu trudnej sytuacji materialnej oraz jej gotowość współdziałania w tym celu. Na poparcie tej argumentacji organ odwoławczy przywołał orzecznictwo sądowe. Następnie przedstawił ustalenia faktyczne sprawy wskazując, że skarżący (51 lat) prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zamieszkuje w mieszkaniu komunalnym (kawalerka – jeden pokój z kuchnią), jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, jest zarejestrowany w PUP, nie podejmuje żadnych prac dorywczych, posiada ustalony lekki stopień niepełnosprawności ważny do 30 września 2026 r. Dotychczas utrzymywał się ze świadczeń pomocy społecznej, tj. zasiłek celowy, okresowy i dodatek mieszkaniowy. Stale, od 24 lat korzysta z pomocy społecznej i zaczął kwestionować wysokość przyznawanej pomocy społecznej w formie zasiłków celowych uznając, że OPS w Kudowie-Zdroju ma zapewnić mu środki na wszystkie potrzeby, jakie zgłasza we wnioskach. Organ odwoławczy uznał, że sytuacja skarżącego nie wskazuje na obiektywną przeszkodę do podjęcia zatrudnienia, która uniemożliwiałaby przezwyciężenie obecnych trudności finansowych. Lekki stopień niepełnosprawności sam w sobie nie dyskwalifikuje możliwości podjęcia zatrudnienia. SKO wskazało, że z pomocy społecznej nie można czynić stałego źródła utrzymania. Skarżący nie może oczekiwać, że organ pomocy społecznej zaspokoi wszystkie jego potrzeby. Negatywnie też ocenił postawę skarżącego opisaną w wywiadzie środowiskowym z 7 lipca 2025 r., gdzie skarżący za swoją pracę uznał odwoływanie się od każdej decyzji organów obu instancji. W konsekwencji SKO stwierdziło, że decyzja Prezydenta nie naruszyła granic uznania administracyjnego, a niewykorzystanie własnych uprawnień, zasobów i możliwości przez skarżącego stanowią – w oparciu o art. 2 ust. 1 u.p.s. – podstawę o odmowy przyznania zasiłku celowego na dożywianie. W skardze skarżący wniósł o uchylenie SKO ze względu na naruszenie prawa i interesu prawnego. Wniósł też o odsunięcie SKO od rozstrzygania wszelkich spraw dotyczących skarżącego. W obszernym uzasadnieniu skargi zarzucił naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), a przez wybiórcze zastosowanie również przepisów u.p.s., tj. art. 2 ust. 1, art. 3 ust.1-4, art. 11 ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 3 i 5, art. 119 ust. 2 pkt 3). Zarzucił też naruszenie Konstytucji RP, tj. art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2, art. 68 ust. 3 i art. 69, oraz innych m.in. art. 41 k.k.w. i art. 16 RODO. Przedstawił do tych zarzutów uzasadnienie szczegółowo argumentując w zakresie obowiązku wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, właściwego uzasadnienia decyzji oraz rozumienia uznania administracyjnego, a także sformułował zarzuty względem działania SKO. Zarzucił, że SKO nie uwzględniło argumentów odwołania, a podstawowe potrzeby skarżącego - w postaci dofinansowania dożywiania nie zostało skarżącemu zapewnione. Działanie organów uniemożliwia skarżącemu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, co narusza art. 3 ust. 3 u.p.s. Szczegółowo i szeroko argumentował w zakresie m.in. braku zamiaru przezwyciężenia trudnej sytuacji finansowej, poszukiwania pracy przez skarżącego (również na terytorium C.) oraz trudności z tym związanych, stałej współpracy z urzędem pracy, braku pełnych ustaleń podstawy przyznania świadczenia, sytuacji zdrowotnej i orzeczonej niepełnosprawności skarżącego i jej przyczyn – co w konsekwencji powinno wpływać na korzystne rozstrzygnięcie dla skarżącego. Uznał, że zaskarżona decyzja jest nielogiczna, tendencyjna i wysoce stronnicza. Obszernie, metodycznie i szczegółowo skomentował i zakwestionował każde ustalenie i stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji. Do skargi dołączył dokumenty, w tym pismo organu pierwszej instancji o braku potrzeby przedstawiania dokumentacji medycznej przez skarżącego, kart wizyt w urzędzie pracy (Centrum Aktywizacji Zawodowej), korespondencja z urzędem pracy (doradcą zawodowym). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący złożył dwa pisma procesowe z 30 marca 2026 r., w którym uzupełnił argumentację skargi oraz złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, których kopie dołączył. Ponadto w dniu 2 kwietnia 2026 r. przesłał pismo z 29 grudnia 2025 r. skierowane do OPS w Kudowie Zdroju wraz z załącznikiem. W dniu 3 kwietnia 2026 r. skarżący uzupełnił argumentację skargi i złożył kolejne wnioski o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, których wydruki i kopie dołączył. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 poz. 143; dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku celowego w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu". W sprawie nie jest sporne, że ustalona sytuacja skarżącego odpowiada przesłankom przyznania świadczenia pomocy społecznej określonym w art. 39 ust. 1, art. 8 ust. 1 i art. 7 pkt 4 u.p.s., tzn. wnioskowany przez skarżącego zasiłek celowy służy zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej, skarżący jest bezrobotny, a jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Sporne jest natomiast zaistnienie przesłanki z art. 2 ust. 1 u.p.s. warunkującej udzielenie pomocy społecznej w ogólności, tzn. zaistnienie sytuacji, w której skarżący nie jest w stanie przezwyciężyć trudności przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Zdaniem organów obu instancji skarżącemu nie przysługuje świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności finansowanego z wieloletniego programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" ze względu na niespełnienie przez niego warunku z art. 2 ust. 1 u.p.s. Samo spełnienie przez skarżącego kryterium dochodowego z art. 8 u.p.s. wyklucza przyznanie ww. świadczenia pomocy społecznej, gdy skarżący ma możliwości przezwyciężenia trudności. Wedle organów skarżący może podjąć zatrudnienie, nie stoi temu na przeszkodzie orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności. Ponadto skarżący od 24 lat stale korzysta z pomocy społecznej, przejawia bardzo roszczeniową postawę względem pomocy społecznej nie wykazując w najmniejszym stopniu zamiaru przezwyciężenia trudnej sytuacji finansowej we własnym zakresie. W sprawie nie zostały więc przekroczone granice uznania administracyjnego. Skarżący ustalenia w sprawie oraz ich kwalifikację i ocenę prawną obszernie kwestionuje przeciwstawiając wnioskom organów obu instancji szczegółowo motywowane stanowisko powołując się na dowody w sprawie oraz orzecznictwo sądowe. Podstawą prawną pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych jest uchwała nr 149 Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024-2028 (M.P. z 2023 r., poz. 881; dalej: Uchwała ws. programu "Posiłek w szkole i w domu") uchwalona na podstawie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.) oraz art. 90a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2022 r., poz. 2230 ze zm.). Wykonawcami Programu są minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego oraz minister właściwy do spraw oświaty i wychowania (§ 2 uchwały ws. programu "Posiłek w szkole i w domu"). Program "Posiłek w szkole i w domu" (dalej: Program) stanowi załącznik do Uchwały ws. programu "Posiłek w szkole i w domu" (§ 1). Ze Wstępu Programu wynika, że Program zapewnia m.in. pomoc osobom starszym, niepełnosprawnym, o niskich dochodach. Program przewiduje wsparcie finansowe gmin w udzieleniu pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Program ma charakter całoroczny. W ramach Programu opracowane zostały trzy moduły, w tym Moduł dla osób dorosłych (moduł 2). Zgodnie z Podstawą prawną Programu – Część II - Program jest programem wieloletnim w rozumieniu art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, z późn. zm.). Wieloletni rządowy program "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024-2028 jest programem wspierania finansowego gmin w zakresie realizacji zadań własnych o charakterze obowiązkowym określonych w art. 17 ust. 1 pkt 3 i 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901). Program będzie realizowany w latach 2024-2028 i obejmie swoim zasięgiem wszystkie województwa. Program wpisuje się w aktualne ramy strategiczne rozwoju kraju wyznaczone przez "Strategię na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.)" przyjętą przez Radę Ministrów dnia 14 lutego 2017 r. jako jeden z dwóch głównych obszarów koncentracji działań w Strategii (obok rozwoju zrównoważonego terytorialnie) w ramach realizacji Celu II: "Rozwój społecznie wrażliwy i terytorialnie zrównoważony", Obszar: "Spójność społeczna", a w ramach niego pkt 3 "Wsparcie grup zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem oraz zapewnienie spójności działań na rzecz integracji społecznej " (str. 164-166). Zakłada się, że w zakresie modułu dla osób dorosłych wsparcie finansowe dla gmin z Programu będzie realizowane na podstawie art. 115 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z częścią II Programu celem modułu dla osób dorosłych (moduł 2) Programu jest objęcie pomocą osób dorosłych, zwłaszcza osób starszych, chorych lub niepełnosprawnych i samotnych. Za realizację zadań wynikających z modułu 2 Programu odpowiada minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. W ramach modułu 2 Program przewiduje udzielenie pomocy w jednej z trzech form: 1) posiłek; 2) świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności; 3) świadczenie rzeczowe w postaci produktów żywnościowych. Miernikami stopnia realizacji Programu w zakresie modułów 1 i 2 są liczba osób objętych pomocą, tj. 800 000 osób oraz liczba gmin objętych Programem, tj. 2477. Zgodnie z częścią III.2 Programu - Moduł dla osób dorosłych ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia w postaci posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 200% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (pkt III.2.1 Programu). Gmina może zorganizować dowóz posiłków dla tych grup osób, które same nie mogą odebrać posiłku bądź skorzystać w miejscu spożywania posiłku, w szczególności dla osób starszych, chorych, niepełnosprawnych (pkt III.2.2 Programu). Zgodnie z częścią IV Programu (Sposób realizacji Programu) Program na szczeblu gminy realizują samorządowe jednostki organizacyjne pomocy społecznej przy udziale właściwych jednostek organizacyjnych gminy (pkt IV1.1.). Do zadań gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) należy przyznawanie pomocy określonej Programem za pośrednictwem kierowników ośrodków pomocy społecznej lub centrum usług społecznych (pkt IV.1.2. Programu ust. 3 pkt 2). Finansowanie Programu oraz warunki przyznania gminom środków budżetu państwa przeznaczonych na realizację Programu w latach 2024-2028 określa część V Programu. Z przytoczonych zapisów Uchwały ws. Programu "Posiłek w szkole i w domu" wynika, że w ramach realizacji zadań gminy o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 1 pkt 3 u.p.s.) osobom dorosłym, zwłaszcza osobom starszym, chorym lub niepełnosprawnym i samotnym, które spełniają warunki otrzymania pomocy wskazane w u.p.s. oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 200% kryterium z art. 8 u.p.s. i znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s. przysługuje jedna z trzech form pomocy: 1) posiłek, 2) świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, 3) świadczenie rzeczowe w postaci produktów żywnościowych. Przyznanie tej pomocy jest obowiązkiem gmin. Przyznanie z ww. Programu osobie dorosłej pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności wymaga zatem spełnienia następujących przesłanek: 1) w pierwszej kolejności pomoc przysługuje osobie starszej, chorej lub niepełnosprawnej i samotnej; 2) osoba taka musi spełniać przesłanki pozytywne, w tym z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4, art. 5, art. 5a i art. 7 u.p.s., oraz nie podlegać przesłankom negatywnym przyznania pomocy społecznej (w tym z art. 11-13 u.p.s); 3) kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania tej pomocy wynosi 200% kryterium z art. 8 u.p.s. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest skierowana do osób i rodzin, które nie są w stanie pokonać trudnych sytuacji życiowych wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wedle art. 3 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowe (art. 4 u.p.s.). Prawo do świadczeń pomocy społecznej przysługuje m.in. osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium RP (art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu m.in. ubóstwa, bezrobocia, niepełnosprawności (art. 7 pkt 1, 4-5 u.p.s.). Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 1010 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). W sprawie nie jest sporne, że skarżący jest długotrwale bezrobotny (zarejestrowany w PUP) bez prawa do zasiłku, legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności ważnym do 30 września 2026 r., ma 51 lat, mieszka samotnie w mieszkaniu komunalnym, jego miesięczny dochód stanowi dodatek mieszkaniowy w wysokości 271, 82 zł i od 24 lat – z przerwami – korzysta z pomocy społecznej, która jest mu udzielana w różnych formach. Niespornie więc skarżący spełnia warunki przyznania pomocy z art. 5 ust. 1 pkt 1), art. 7 i art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. oraz wymogi Programu, które Sąd przywołał powyżej w pkt 1) i 3). Ocena spełnienia spornej w sprawie podstawowej przesłanki korzystania z pomocy publicznej wynikającej z art. 2 ust. 1 u.p.s. – i konsekwentnie art. 3 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 4 u.p.s. – wymaga zastrzeżenia, że organy obu instancji zmieniły dotychczasową ocenę sytuacji skarżącego. Niewątpliwie ww. przepisy realizują konstytucyjną zasadę pomocy społecznej, tj. zasadę pomocniczości (subsydiarności), zgodnie z którą dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie ma możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1747/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Nie można uznać za uzasadnione i dopuszczalne prawnie przejęcia przez państwo wszystkich kosztów utrzymania beneficjenta pomocy społecznej w sytuacji, gdy ma możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych, może podjąć działania, które mogą poprawić jego sytuację życiową i majątkową (np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 158/20, CBOSA). Organ pomocy społecznej nie ma obowiązku zaspokajania wszystkich potrzeb beneficjenta w oczekiwanych przez niego kwotach i zakresie. Ma obowiązek udzielenia wsparcia limitowanego możliwościami finansowymi organu (np. wyrok WSA w poznaniu z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 186/21, CBOSA). Celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspokajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2523/23, CBOSA). W sprawie poddanej kontroli Sądu, skarżący jest beneficjentem pomocy społecznej - jak podają organy obu instancji - od 24 lat. Sytuacja skarżącego nie uległa przez ten czas istotnej zmianie, a w każdym razie organy okoliczności takiej nie ustaliły w odniesieniu do przedmiotowej sprawy. Nie wiadomo więc, co spowodowało, że nagle organy obu instancji uznały, że skarżący ma możliwości zaspokojenia potrzeby objętej Programem samodzielnie. Skarżący jest długotrwale bezrobotny (w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia – Dz.U. z 2025 r, poz. 620 ze zm.), co wynika z akt sprawy, bez prawa do zasiłku. Powoływanie się przez organy na możliwość podjęcia zatrudnienia przez skarżącego w sytuacji, gdy urząd pracy takiej możliwości nie jest w stanie zapewnić i utrzymuje status skarżącego jako osoby bezrobotnej, nie jest uzasadnione. Ponadto, organ pierwszej instancji ma obowiązek współpracować ze służbą zatrudnienia w takiej sytuacji i służą mu odpowiednie instrumenty prawne mające na celu aktywizowanie zawodowe bezrobotnego (zarówno w oparciu o przepisy ww. ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia jak i w oparciu o przepisy o zatrudnieniu socjalnym). Argumentacja, że lekki stopień niepełnosprawności nie stoi na przeszkodzie podjęciu dorywczej pracy przez skarżącego nie może być akceptowana jako uzasadnienie odstąpienia od przyznania obowiązkowej pomocy objętej Programem. Długotrwale bezrobotny, w dodatku z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, podlega bowiem szczególnym regulacjom, w tym z udziałem organów pomocy społecznej (np. Dział VII, rozdział 8 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia). Z obszernych pism skarżącego (a także z wywiadu środowiskowego z 10 lipca 2025 r.) wynika, że skarżący korzystał z form wsparcia dla długotrwale bezrobotnych. Z przedstawionych przez niego dokumentów wynika, że aktywnie realizuje obowiązki bezrobotnego. Wynika też, że choruje przewlekle, przy czym organ nie dał temu wiary ze względu na nieprzedłożenie dokumentacji medycznej w tej sprawie. Jednocześnie skarżący przedstawił dowód (choć jest on późniejszy i nie może być uwzględniony w przedmiotowej sprawie), że dopytywał organ, czy taką dokumentację ma przedstawić i uzyskał odpowiedź, że jest ona zbędna do rozpatrzenia sprawy. Niepełnosprawność skarżącego (nawet lekka) oraz choroba mają znaczenie dla oceny, czy skarżący ma rzeczywiste i nieograniczone możliwości podjęcia każdej pracy. Przywiązywanie szczególnej wagi do wypowiedzi skarżącego (na co wskazuje pogrubiony tekst uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnoszący się do tego argumentu), że jego pracą jest zaskarżanie decyzji organu pomocy społecznej i SKO nie ma wartości dowodowej, zwłaszcza w kontekście całości obszernych wypowiedzi i postawy skarżącego. Przyjęcie, że skarżący ma możliwość poprawy sytuacji życiowej, bez żadnej uwidocznionej w dowodach zmiany w stosunku do dotychczasowych wieloletnich ustaleń w tym zakresie oraz wobec dotychczasowego niekwestionowania braku takiej możliwości i udzielanie wsparcia z pomocy społecznej – co ze względu na aktywność procesową skarżącego jest Sądowi wiadome również z urzędu (np. wyroki WSA we Wrocławiu z 9 października 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 215/25, z 16 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Wr 302/25, z 20 stycznia 2026 r., sygn. akt IV SA/Wr 438/25, z 10 grudnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 487/25) – stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Ani z decyzji organu pierwszej instancji, ani z decyzji SKO nie wynika, jakie okoliczności zdecydowały o uznaniu, że sytuacja życiowa skarżącego uległa zmianie i może on obecnie samodzielnie zaspokoić potrzebę objętą pomocą z Programu. Sąd dostrzega, że pomoc objęta Programem stanowi pomoc obowiązkową, choć limitowaną przyjętym w tym Programie kwotą finansowania i warunkowaną wcześniejszym ustaleniem i zgłoszeniem do Programu osób dorosłych spełniających kryteria tej pomocy. Nie mniej akta administracyjne sprawy nie zawierają dowodów, które uzasadniałyby twierdzenie organu, że skarżący jest w stanie samodzielnie zaspokoić przedmiotową potrzebę. Wbrew ocenie organu odwoławczego, starania skarżącego w uzyskaniu pomocy społecznej nie dowodzą "bardzo roszczeniowej postawy", lecz świadczą o potrzebie wsparcia w wielu aspektach funkcjonowania skarżącego. Jak Sąd wskazał, świadczenia pieniężne na zakup posiłku lub żywności finansowanego z Programu jest zasiłkiem celowym. Jego przyznanie jest obowiązkiem organu pomocy społecznej, jeśli beneficjent (osoba dorosła, zwłaszcza osoba starsza, chora, niepełnosprawna, samotna, o niskich dochodach) spełnia warunki określone w Programie, przy czym organ ten ma obowiązek zgłosić do finansowania z tego Programu osoby, które te warunki spełniają i następnie wypłacić świadczenie. Zasadniczo, decyzja w sprawie tej formy pomocy ma charakter uznania administracyjnego, ponieważ mimo obowiązku przyznania jej w sytuacji spełnienia przesłanek, finansowanie tej pomocy jest limitowane kwotą środków, jaką dysponuje organ pomocy społecznej. Przy czym organ ma wpływ na wysokość kwoty finansowania ze względu na Zasady podziału środków budżetu państwa na realizację Programu (część VI.1 Programu), które uwzględniają liczbę osób dorosłych wymagających pomocy, w tym liczbę osób starszych, niepełnosprawnych. W przypadku podejmowania decyzji w oparciu o uznanie administracyjne organ administracji bada, czy wystąpiły wskazane w przepisie przesłanki umożliwiające przyznanie ustawowego uprawnienia. Jeśli strona nie spełnia przesłanek postępowanie w ogóle nie wkracza w etap uznania, ten rozpoczyna się dopiero po pozytywnej weryfikacji przesłanek przyznania prawa. Wówczas kontrola Sądu sprowadza się do oceny podanych na wstępie okoliczności, tj. właściwego uzasadnienia zakresu korzystania przez organ z uznania administracyjnego, a zatem, czy nie jest ono dowolne. Wybór opcji decyzyjnej, tj. przyznanie zasiłku oraz jego kwota lub odmowa przyznania takiego świadczenia, pozostaje poza zakresem kontroli sądu administracyjnego. Kontrolą sądową objęte jest natomiast uzasadnienie przyjętego stanowiska. Zatem obowiązkiem sądu w takich sprawach jest zbadanie, czy zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a. Sąd bada, czy w postępowaniu podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie aktu uznaniowego, z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10 i z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1981/14, CBOSA). Nadto uzasadnienie aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego, winno być na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 292/12 i I OSK 369/12, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena co do niespełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 2 ust. 1 u.p.s. nie została wykazana. Przy takiej samej argumentacji, tj. że skarżący może podjąć zatrudnienie mimo niepełnosprawności w stopniu lekkim, organy obu instancji przyznawały skarżącemu prawo do świadczeń pomocy społecznej (zasiłki celowe, specjalne zasiłki celowe, zasiłki okresowe) na przestrzeni wielu lat. Odmowy przyznania takiej pomocy albo przyznawanie niższych kwot zasiłków od wnioskowanych przez skarżącego motywowane były przez organ limitem posiadanych środków finansowych na te cele. Zmiana oceny spełnienia tej przesłanki akurat w sprawie poddanej kontroli Sądu nie została przez organy uzasadniona. Sąd dostrzega, że w wywiadzie środowiskowym z 10 lipca 2025 r. – znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy – pracownik socjalny (w ramach Diagnozy sytuacji osoby lub rodziny, wnioski pracownika socjalnego) wskazał, że przez 24 lata korzystania z pomocy społecznej skarżący "może dwa razy podejmował zatrudnienie na krótki czas, ponieważ nie odpowiadały mu stosunki z pracodawcą", zaproponowano skarżącemu złożenie podania o pracę do "KZWiK i RGM w Urzędzie Miasta, ale do dnia dzisiejszego tego nie zrobił", "OPS nie widzi zasadności zawarcia z klientem kontraktu socjalnego.", "Kilka lat temu zawarty z nim kontrakt socjalny nie dał oczekiwanych rezultatów", "Klient składał podania o pracę do instytucji na stanowiska, na które nie ma wymaganego wykształcenia i kwalifikacji (na funkcjonariusza Policji czy urzędnika w Urzędzie Miasta), "Ośrodek Pomocy Społecznej zmniejszał kwoty przyznawanych zasiłków dla klienta próbując motywować go do podjęcia pracy. Działania te jednak nie przynoszą oczekiwanych rezultatów". Okoliczności te nie zostały jednak uwzględnione w decyzjach organów obu instancji ani nie zostały skonfrontowane z twierdzeniami skarżącego. Sąd administracyjny kontroluje legalność decyzji, nie ma kompetencji do samodzielnego ustalania stanu faktycznego, nie może zastąpić organu administracji w dokonywaniu ustaleń i ocenie dowodowej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera ustaleń faktycznych popartych dowodami (odzwierciedlonymi w aktach sprawy) i oceny dowodowej, która uzasadniałaby przyjęty przez organy brak spełnienia w sprawie przesłanki z art. 2 ust. 1 u.p.s. Ponadto odnosi się do innego wywiadu środowiskowego – z 7 lipca 2025 r., którego brak w aktach sprawy administracyjnej. Istotne jest również to, że organ odwoławczy z jednej strony argumentował o braku spełnienia przesłanki ustawowej z art. 2 ust. 1 u.p.s. warunkującej przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, w konkluzji odwołał się jednak do uznania administracyjnego wskazując, że jego granice nie zostały w sprawie przekroczone. Jak Sąd wskazał wyżej, w przypadku, gdy decyzja wydawana jest w ramach uznania administracyjnego brak spełnienia przesłanki ustawowej przyznania zasiłku celowego skutkuje brakiem podstaw do przejścia przez organ na ten etap orzekania w sprawie, tj. wyboru opcji decyzyjnej. Oznacza to, że niespełnienie przesłanki ustawowej wyklucza podjęcie decyzji w ramach uznania administracyjnego, lecz skutkuje odmową uwzględnienia wniosku ze względu na brak ustawowej przesłanki pozytywnej lub zaistnienie przesłanki negatywnej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest więc nieprawidłowe i niejasne co do rzeczywistego powodu odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z Programu. Z tych względów – wobec naruszenia art. 6, art. 7, art. 80 k.p.a. i w konsekwencji art. 2 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 u.p.s. i pkt III.2.1. Programu, a także art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 k.p.a – Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił zgłoszonych przez skarżącego wniosków o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, które powstały po wydaniu zaskarżonej decyzji. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu wyroku.