IV SA/Wr 561/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 22 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy T. (dalej: organ I instancji) decyzją z 25 listopada 2020 r. przyznano E. M. (dalej: strona, skarżąca) specjalny zasiłek opiekuńczy, na okres od 1 listopada 2020 r. do 30 września 2021 r. W dniu 15 grudnia 2020 r. strona - reprezentowana przez adwokata - wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Zastrzegła, że w przypadku wydania decyzji przyznającej to świadczenie - z dniem jej wydania - wnosi o uchylenie decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z 31 grudnia 2020 r. organ I instancji odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym - decyzją z 22 lutego 2021 r. -Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: SKO, Kolegium) uchyliło decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. W dniu 12 lipca 2021 r. organ I instancji uchylił decyzję z dnia 25 listopada 2020 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a dalej - decyzją z 16 lipca 2021 r. - ponownie odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO - decyzją z 1 marca 2022 r. - uchyliło ww. decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 15 kwietnia 2022 r. organ I instancji stwierdził wygaśnięcie decyzji z 25 listopada 2020 r. o przyznaniu stronie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego z dniem 30 czerwca 2021 r. W decyzji z 21 kwietnia 2022 r. organ I instancji odmówił stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. (pkt 1) oraz przyznał to świadczenie od dnia 1 lipca 2021 r. bezterminowo (pkt 2). Uzasadniał, że do 30 czerwca 2021 r. strona miała wypłacany specjalny zasiłek opiekuńczy. W odwołaniu strona zarzuciła: - błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej: u.ś.r.), polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; - niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, co wynika z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. Strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w części i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia także od 1 grudnia 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. Skarżoną decyzją z 22 czerwca 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie zastrzegło, że decyzja w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego - wydawana na podstawie art. 17 u.ś.r. - nie jest decyzją podzielną, w związku z czym nie jest możliwe zaskarżenie jej w części. Dalej SKO wskazało, że organ I instancji słusznie przyjął, iż w sytuacji strony zaistniały przesłanki ustawowe dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uznało, że organ ten prawidłowo finalnie postanowił o przyznaniu tego świadczenia od 1 lipca 2021 r., tj. od dnia, w którym stronie nie przysługiwało już prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Uzasadniało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dostrzegło, że zwroty zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i pkt 5 ustawy: "ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego" i "jest ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego" wskazują moment, w którym przepisy te mają zastosowanie, tj. wtedy, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wywiodło, że w przeciwieństwie do powyższego, przepis art. 27 pkt 5 u.ś.r. dotyczy odmiennego momentu, tj. jednoczesnego ubiegania się zarówno o świadczenie pielęgnacyjne, jak i specjalny zasiłek opiekuńczy, czyli unormowanie to może znaleźć zastosowanie tylko w sytuacji, gdy osobie ubiegającej się o te świadczenia nie zostało jeszcze przyznane (ustalone) prawo do żadnego z tych świadczeń. Zważyło, że na takim etapie, jeszcze przed ostatecznym załatwieniem wniosków, strona może dokonać wyboru między tymi świadczeniami. Zdaniem SKO, wykładnia literalna przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i pkt 5 u.ś.r. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Mianowicie, nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego na okres, na który został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy lub na okres, w którym realizowana była decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić dopiero wówczas, gdy wnioskodawcy nie będzie przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy. Przy czym, na mocy art. 16 § 1 K.p.a., ostateczna decyzja organów administracji dot. uchylenia specjalnego zasiłku opiekuńczego korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym organy zobowiązane są do uwzględnienia jej przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy SKO podkreśliło, że strona miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego decyzją z dnia 25 listopada 2020 r. Następnie, decyzją z 15 kwietnia 2022 r., organ I instancji stwierdził wygaśnięcie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy z dniem 30 czerwca 2021 r. SKO wywiodło, że zatem dopiero 1 lipca 2021 r. wyeliminowano negatywną przesłankę w postaci przysługiwania stronie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. SKO motywowało, że jest związane ww. rozstrzygnięciem organu I instancji, zawartym w decyzji z dnia 15 kwietnia 2022 r., które jest ostateczne i prawomocne, a co z kolei oznacza, że wniosek strony o przyznanie świadczenia również za czas, w którym przysługiwało jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie znajduje uzasadnienia. Kolegium podsumowało, że decyzja w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną i że jest ono obowiązane stosować przepisy ustawy (u.ś.r.) stanowiące, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje za okres, w którym wnioskodawcy przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i w którym świadczenie to było wypłacane. W skardze na decyzję SKO - skarżąc tę decyzję w całości - skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. przez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; - art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w sprawie miało miejsce, bowiem wnioskodawca wskazał, iż w przypadku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje on z zasiłku opiekuńczego. Tak stawiając zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 grudnia 2020 r., ew. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wnioskowała o zasądzenie kosztów i skierowanie sprawy na tryb uproszczonym. Uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że nie wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym. Na wstępie odnotowania wymaga, że spór między stronami dotyczy tylko i wyłącznie daty wyznaczającej początkowy okres pobierania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obu instancji, po analizie zebranych w tym zakresie dowodów, uznały bowiem, że skarżąca spełnia przesłanki pozytywne, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., przyznania jej tego świadczenia w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Jednakże, wobec pobierania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnienie do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jej dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji przyznającej pierwsze ze świadczeń. Skarżąca nie negując okoliczności i faktu przyznania jej wnioskowanych uprawnień wywodzi, że winny być one przyznane od dnia złożenia wniosku o ustalenie jej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od dnia 1 grudnia 2020 r., co wywodzi z treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. Akcentowała także, wyprowadzoną z art. 27 ust. 5 u.ś.r., możliwość wyboru jednego ze świadczeń, co - w jej opinii - zostało jej odebrane. W tak nakreślonym sporze stanowisko skarżącej ocenić trzeba jako błędne, podzielając tym samym pogląd organu co do daty początkowej przyznania spornego świadczenia. Punktem wyjścia dla dalszych rozważań trzeba uczynić przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Są to zatem okoliczności wykluczające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Celem tego przepisu jest zapobieżenie pobieraniu przez uprawnione podmioty świadczeń wynikających z tych samych przesłanek - niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym strona posiada prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją. Nie oznacza to jednak, że w takiej sytuacji prawo do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego jest wykluczone. Umożliwia to bowiem przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r., w myśl którego, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego, lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W opinii Sądu, przywołany zapis umożliwia dokonanie wyboru świadczeń nie tylko w przypadku jednoczesnego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne i jedno ze świadczeń wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., ale także w sytuacji takiej jak zaistniała w sprawie. Warunkiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z przysługującego specjalnego zasiłku opiekuńczego, co winno zostać wyraźnie przez stronę wyartykułowane, po właściwym jej pouczeniu przez organ prowadzący postępowanie. Zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego musi bowiem prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek. Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych, skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń (specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego), to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Rezygnacja taka nie może jednak opierać się tylko na warunkowej deklaracji, gdyż wydanie decyzji pod warunkiem jest wprawdzie według doktryny prawa administracyjnego dopuszczalne, ale tylko wówczas, gdy obowiązująca regulacja taką możliwość przewiduje. Konieczne jest zatem, aby - przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego - prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze "wstrzymane" albo uchylone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego /dalej: NSA/ z 19 maja 2021 r., I OSK 209/21: dostępny: CBOSA). Dopiero bowiem w dacie uchylenia tego uprawnienia można uznać, że odpadła przesłanka negatywna, opisana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., pobierania świadczenia, a tym samym, że wniosek strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może być zrealizowany. Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. musi być bowiem odczytany jako norma procesowa umożliwiająca realizację norm prawa materialnego. Zgodnie z jego brzmieniem, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (ust. 2). Zawarte w art. 24 ust. 2 u.ś.r. sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego to warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co nie może sprowadzać się tylko do deklaracji strony, ale jej wyrazem musi być wydanie decyzji w tym zakresie. Dopiero zniesienie w formie prawnej negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. daje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przedstawiony wyżej pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych - np. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r., I OSK 1859/21 (dostępny jw.), w którym wskazano, że aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. Zgodzić się trzeba także ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 1586/21 (dostępny: j/w), że: "Zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia". W rozpoznawanej sprawie skarżąca w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalony i pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. W dniu 29 czerwca 2021 r. definitywnie zrezygnowała z przyznanego jej - decyzją z 25 listopada 2020 r. - prawa do zasiłku opiekuńczego. Zastrzegła przy tym, że czyni to od dnia 1 grudnia 2020 r., tj. od początku miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Słusznie jednak - decyzją z 15 kwietnia 2022 r. - organ I instancji stwierdził wygaśnięcie decyzji z 25 listopada 2020 r. o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego dopiero z dniem 30 czerwca 2021 r. Z akt sprawy wynika, że do 30 czerwca 2021 r. skarżąca miała wypłacany specjalny zasiłek opiekuńczy. Tym samym, dopiero z dniem ustania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustała negatywna przesłanka wykluczająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Prawidłowo zatem organ - decyzją z 21 kwietnia 2022 r. (w jej pkt 1) - odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. oraz (w pkt 2) przyznał świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 lipca 2021 r. bezterminowo. W świetle przedstawionej wykładni spornych w sprawie przepisów, jako nieuzasadnione ocenić trzeba zarzuty skargi podnoszące naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), jak w sentencji wyroku.