I OSK 962/23

Dnia 23 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 561/22 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 27 stycznia 2023 r. IV SA/Wr 561/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E. M. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (Kolegium) z [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego to jest : 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, 2. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kascyjnej wskazała, że we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylnie decyzji przyznającej prawo do zasiłku w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z dyspozycją zawartą w treści art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił okoliczności, iż nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, mimo iż mogła dokonać wybpru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez wnioskodawcę wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu I instancji. Z utrwalonej linii orzeczniczej wynika, że istnieje możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2013 r. I OSK 1129/12; oraz z 17 kwietnia 2014 r. I OSK 980/13). Ponadto z judykatów administracyjnych wynika, że nawet wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2017 r. I OSK 1987/15). Oczywistym jest, że Skarżąca nie może otrzymać dwóch świadczeń w postaci świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego za ten sam okres. Istnieje jednak możliwość wyrównania różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym dla strony przyznanym zgodnie z jej wyborem, W wyroku z 13 kwietnia 2018 r. I OSK 82/18, Naczelny Sąd Administracyjnym zważył, że w przypadku, gdy na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniosiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżącej decyzją z [...] listopada 2020 r. przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy, na okres od [...] listopada 2020 r. do [...] września 2021 r. Wnioskiem z [...] grudnia 2020 r. Skarżąca wstąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Zastrzegła, że w przypadku wydania decyzji przyznającej to świadczenie - z dniem jej wydania – wnosi o uchylenie decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z [...] kwietnia 2022 r. Burmistrz Gminy T. (Burmistrz) stwierdził wygaśnięcie decyzji z [...] listopada 2020 r. o przyznaniu stronie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego z dniem [...] czerwca 2021 r. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2022 r. odmówił Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej od [...] grudnia 2020 r. do [...] czerwca 2021 r. (pkt 1) oraz przyznał to świadczenie od [...] lipca 2021 r. bezterminowo (pkt 2). wyjaśniając, że do [...] czerwca 2021 r. miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza wyjaśniając, że organ I instancji słusznie przyjął, iż w sytuacji strony zaistniały przesłanki ustawowe dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uznało, że organ ten prawidłowo finalnie postanowił o przyznaniu tego świadczenia od [...] lipca 2021 r., tj. od dnia, w którym stronie nie przysługiwało już prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej: u.ś.r.) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium wyjaśniło, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, na który został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy lub na okres, w którym realizowana była decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić dopiero wówczas, gdy wnioskodawcy nie będzie przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy. Przy czym, na mocy art. 16 § 1 K.p.a., ostateczna decyzja organów administracji dot. uchylenia specjalnego zasiłku opiekuńczego korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym organy zobowiązane są do uwzględnienia jej przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podkreśliło, że Skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Następnie, decyzją z [...] kwietnia 2022 r., organ I instancji stwierdził wygaśnięcie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy z dniem [...] czerwca 2021 r. Kolegium uznało zatem, że dopiero [...] lipca 2021 r. wyeliminowano negatywną przesłankę w postaci przysługiwania stronie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy i dokonaną przez nie ich ocenę prawną. Przystępując do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. W myśl natomiast art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis ten stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Podstawowe elementy stanu faktycznego sprawy nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania : Skarżącej decyzją z [...] listopada 2020 r. przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od [...] listopada 2020 r. do [...] września 2021 r.. Składając [...] grudnia 2020 r. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca oświadczyła, że z dniem wydania decyzji przyznającej świadczenia pielęgnacyjne rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2022 r. Burmistrz stwierdził wygaśnięcie decyzji z [...] listopada 2020 r. z dniem [...] czerwca 2021 r. Skarżąca podkreślała w skardze kasacyjnej, że dokonała wyboru świadczenia korzystniejszego, zaś w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych z mocą wsteczną o ile następuje to za zgodą zainteresowanych. Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę pogląd ten w pełni podziela. Zwrócić należy jednak uwagę, że w analizowanej sprawie decyzji przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy została uchylona z mocą wsteczną od [...] czerwca 2021r. Skoro do [...] czerwca 2021 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja przyznająca skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, to nie było prawnie możliwe wydanie innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącej konkurencyjne świadczenie. Zaakcentować przy tym trzeba, że decyzja z [...] kwietnia 2022 r. stwierdzająca wygaśnięcie z [...] czerwca 2021 r. decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy nie została przez stronę zaskarżona. Decyzja ta w sposób ostateczny i prawomocny wskazała datę, do której Skarżąca była uprawniona do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, co miało w rozpoznawanej decydujące znaczenie. Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że wbrew twierdzeniom Skarżącej złożone przez nią we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczenie o treści " (...) oświadczam, iż na podstawie art. 27 ust. 5 o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuję z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (...)" nie mogło stanowić o skutecznej rezygnacji z pobieranego przez nią świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w konsekwencji przyznania konkurencyjnego świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można bowiem przyjąć, że z dniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca utraciła uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Takie uprawnienie Skarżąca utraciła dopiero na skutek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy z dniem [...] czerwca 2021 r. dokonanego ostateczną decyzją administracyjną z [...] kwietnia 2022 r. Zaznaczyć trzeba, że na podstawie art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Zgodzić się zatem należy z Sądem Wojewódzkim że - w realiach rozpoznawanej sprawy - to dopiero stwierdzenie wygaśnięcie decyzji Prezydenta z [...] listopada 2020 r. przyznającej skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie - jak twierdziła strona - złożenie przez nią wniosku z [...] grudnia 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o wyborze świadczenia korzystniejszego - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., należało przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad mężem począwszy od [...] lipca 2021 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. W tym bowiem okresie Skarżącej przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, a co - jak wyżej wspomniano - wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wskazywała w skardze kasacyjnej, że w jej ocenie możliwe jest wyrównanie różnicy pomiędzy już wypłaconym świadczeniem a świadczeniem korzystniejszym. Odnosząc się do tego argumenty Sąd kasacyjny wyjaśnia, że podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością innego świadczenia pobieranego przez zainteresowanego pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r. I OSK 887/23 i przywołane w nim orzecznictwo.). W konsekwencji zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. uznać należało za niezasadne, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 184 p.p.s.a. W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.