IV SA/Wr 424/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zobowiązania z tytułu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego oddala skargę w całości.

A. S. (dalej jako strona lub skarżący) zaskarżył do tut. Sądu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], wydaną przez działającego z upoważnienia Prezydenta W., Dyrektora Departamentu Spraw Społecznych Urzędu Miejskiego W. (dalej jako organ I instancji) odmawiającą umorzenia zobowiązania z tytułu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia, w łącznej kwocie 1.851,42 zł. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Strona w okresie od 1 sierpnia 2018 r. do 31 stycznia 2019 r. oraz od 1 lutego do 31 lipca 2019 r pobierała dodatek mieszkaniowy przyznany na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r., [...]. Rozstrzygnięcia te zostały uchylone odpowiednio dwoma decyzjami z dnia [...] września 2019 r., [...] oraz [...], gdyż ustalono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych, a strona dysponuje majątkiem i środkami pieniężnymi na utrzymanie. W związku z tym kwota wypłaconych dodatków mieszkaniowych - w podwójnej wysokości - wraz z odsetkami za zwłokę podlegała zwrotowi, na podstawie art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2133, dalej jako ustawa o dodatkach mieszkaniowych lub w skrócie u.d.m.). Strona wnioskiem, złożonym w dniu 8 listopada 2019 r., wystąpiła o umorzenie nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego wskazując, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, nie jest również zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy. Wskazała również, iż w mieszkaniu, w którym zamieszkuje chciałaby mieć gaz oraz chciałaby otrzymywać bilet miesięczny na linię [...] ([...]). Organ I instancji, po sprecyzowaniu żądania przez stronę, odmówił umorzenia kwoty 1.854,42 zł, na którą składają się nienależnie pobrane dodatki mieszkaniowe w podwójnej wysokości, odsetki za zwłokę oraz koszty upomnienia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do udzielenia wnioskowanej ulgi tj. przesłanka ważnego interesu zobowiązanego oraz przesłanka interesu publicznego. Organ I instancji wyjaśnił okoliczności, które doprowadziły do uznania przyznanych dodatków za nienależne, opisał sytuację majątkową i finansową strony, uznając, że nie wypełnia ona przesłanki ważnego interesu zobowiązanego. Wskazano również, że zwolnienie strony z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w podwójnej wysokości wraz z odsetkami za zwłokę naruszałoby przesłankę interesu publicznego. Strona w terminie wniosła odwołanie, jednakże bez uzasadnienia swojego stanowiska. Organ odwoławczy na wstępie uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia przywołał treść art. 7 ust. 9 u.d.m., a także omówił problematykę uznania administracyjnego zwracając uwagę, że w uzasadnieniu decyzji negatywnej powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia lub nieistnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia w kontekście ważnego interesu zobowiązanego oraz interesu publicznego. Podniesiono także, opierając się na stanowisku judykatury, że w przypadku decyzji wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji lecz obarcza on także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji, w wydanej decyzji w prawidłowy sposób dokonał analizy i oceny stanu faktycznego sprawy, uznając, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do udzielenia wnioskowanej ulgi. Wskazano przy tym, że na podstawie sporządzonego protokołu z dnia 26 listopada 2019 r. oraz zgromadzonych dokumentów (w tym m.in. zaświadczenie z banku A o posiadanych środkach finansowych) oraz oświadczenia majątkowego z 14 sierpnia 2019 r. ustalono, że strona ma 54 lata, mieszka i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w lokalu mieszkalnym stanowiącym jego własność, położonym we W. Strona jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, niezarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, a jedynym stałym, zadeklarowanym źródłem dochodu są środki z tytułu dzierżawy gruntów w kwocie 500,00 zł rocznie. Podniesiono jednakże, iż na ocenę sytuacji materialnej strony wpływ ma także posiadany przez niego majątek i dobra materialne. Tymczasem z akt sprawy wynika, że strona jest właścicielem mieszkania położonego we W. a także gospodarstwa rolnego położonego w Ż., składającego się z dwóch działek o pow. 0,5288 ha oraz 1,0136 ha oraz działki rolnej o pow. 0,4578 ha. Strona sama nie prowadzi gospodarstwa rolnego na posiadanych gruntach, są one dzierżawione za kwotę 500 zł rocznie. Z akt sprawy wynika również, że strona posiada zgromadzone na rachunku bankowym oszczędności, w kwocie około 34.000 zł. Strona nie ponosi znacznych opłat za mieszkanie, w którym zamieszkuje, opłaca jedynie rachunki za energię elektryczną w wysokości 11,28 zł miesięcznie, a na dzień 1 lipca 2019 r. opłaty za mieszkanie wynosiły około 120 zł. Zdaniem Kolegium oznacza to, że sytuacja finansowa strony może być uznana za trudną, jednak wynika z podejmowanych decyzji życiowych. Obiektywnie bowiem sytuacja majątkowa strony nie jest trudna, a zgromadzony majątek stanowi zabezpieczenie jej funkcjonowania. Zatem w sytuacji, gdy strona dysponuje zarówno znacznym majątkiem, jak i oszczędnościami przekraczającymi ponad osiemnastokrotnie kwotę zobowiązania objętego wnioskiem, zwolnienie go z obowiązku uregulowania nienależnie pobranego świadczenia socjalnego, w podwójnej wysokości nie jest zasadne. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że trudna sytuacja finansowa strony, związana z uzyskiwaniem niskiego dochodu, wobec faktu posiadania opisanego wcześniej majątku oraz środków finansowych zgromadzonych na rachunku bankowym nie wyczerpuje sama w sobie przesłanki ważnego interesu zobowiązanego i nie uzasadnia przyznania wnioskowanej ulgi w spłacie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r., IV SA/Wa 2624/16). W przekonaniu Kolegium w stanie faktycznym sprawy nie wystąpiły również inne sytuacje, które mogłyby kwalifikować się do wyczerpujących przesłankę ważnego interesu zobowiązanego, tym bardziej że strona nie podnosiła w tym zakresie żadnych argumentów. Podobnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie stwierdzono również przesłanki interesu publicznego, ponieważ zapłata należności objętych postępowaniem nie zagraża egzystencji strony, która dysponuje zarówno majątkiem (nieruchomościami) jak i oszczędnościami w kwocie około 34.000 zł, tj. przekraczającymi wysokość zobowiązania objętego postępowaniem ponad osiemnastokrotnie. Zauważono ponadto, że przesłankę interesu publicznego należy rozpatrywać również w kontekście celu, jakiemu służyć ma instytucja dodatku mieszkaniowego, a także jego zwrotu w podwójnej wysokości w razie nieuprawnionego pobierania dodatku, uregulowana w art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Idea dodatków mieszkaniowych zakłada bowiem pomoc publiczną w zakresie utrzymania mieszkań, niezależnie od ich statusu - lokatorskiego bądź własnościowego, jeżeli uprawniony nie jest w stanie samodzielnie pokryć wydatków na ich utrzymanie. Dodatek jest bowiem świadczeniem przyznawanym ze środków publicznych (gminnych), którego celem jest wsparcie osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, poprzez dofinansowanie niektórych wydatków mieszkaniowych (opłat za zajmowane mieszkanie). Stanowi on zatem pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a także stworzeniu warunków do sprawnego funkcjonowania gospodarki mieszkaniowej oraz oparcia jej na racjonalnych ekonomicznie zasadach. W związku z tym system dodatków mieszkaniowych nie obejmuje wszystkich opłat, lecz jest przeznaczany na wydatki mające charakter bytowy (tzn. należności za energię elektryczną i gaz przewodowy). Podkreślono także, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości wynika wprost z ustawy i rozstrzygnięcie w tym zakresie nie należy do kompetencji organów, które obowiązane są i uprawnione jedynie do ustalenia w określonych okolicznościach zaistnienia przesłanek warunkujących wznowienie postępowania. Jeżeli na skutek tego postępowania stwierdzono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, obowiązek zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości powstaje z mocy prawa, a należności te podlegają ściągnięciu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bez potrzeby konkretyzacji tego obowiązku w formie decyzji administracyjnej. W ocenie Kolegium wobec takiej regulacji prawnej umorzenie nienależnie pobranego dodatku, wobec aktualnej sytuacji majątkowej strony, posiadanego majątku oraz oszczędności byłoby również niesprawiedliwe dla tych osób, na których obowiązek zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego został nałożony, a mimo tego wywiązali się z obowiązku zapłaty tej sankcji. Zwrócono także uwagę, że środki wypłacone stronie nienależnie, pomniejszyły również pulę z której finansowane są dodatki mieszkaniowe dla osób rzeczywiście potrzebujących tego wsparcia. Okoliczność, że posiadane oszczędności mają stanowić zabezpieczenie funkcjonowania zobowiązanego w przyszłych latach nie stanowi pierwszeństwa przed obowiązkiem uregulowania należności, które strona pobierała nienależnie, mając tego świadomość. Strona wniosła skargę do tut. Sądu na powyższą decyzję Kolegium wskazując w niej, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy i jednocześnie oświadczając, że nie zgadza się z zaskarżona decyzją. W odrębnym piśmie z dnia 1 września 2020 r. skarżący wystąpił o przekazanie sparwy do Trybunału w Strasburgu, nadanie wyrokowi klauzuli wykonalności o zakupie mieszkania w L., wyjaśniając przy tym, iż sprawę w tym zakresie prowadzi Sąd Okręgowy we W. Wydział [...] pod sygn. akt [...]. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję sąd administracyjny, stosownie do art. 145 § 1 u.p.p.s.a., uchyla decyzję w całości albo w części (pkt 1), stwierdza nieważność decyzji w całości lub części (pkt 2) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa (pkt 3). Sprawa została rozpoznana na posiedzenie niejawnym w składzie trzech sędziów w myśl art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Wskazać trzeba wpierw, z uwagi na zakres żądań wskazanych w piśmie z dnia 1 września 2020 r., iż sąd administracyjny nie ma kompetencji do przekazywania niniejszej sprawy do orzekania przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, a tym bardziej do nadania klauzuli wykonalności orzeczeniu w sprawie cywilnej prowadzonej przez Sąd Okręgowy we W. Przeprowadzona natomiast przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2019 r. wykazała, że skarga w żadnej mierze nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi czy organy obu instancji zasadnie przyjęły, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie zaszły przesłanki, które mogłyby spowodować wydanie decyzji o umorzeniu należności. Zatem Sąd miał obowiązek ocenić, czy w sposób prawidłowy został zebrany materiał dowodowy i czy właściwie został on oceniony. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja dotycząca odmowy umorzenia kwoty wynikającej z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 7 ust. 9 u.d.m., jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest obowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Sporna należność stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej jako ustawa o finansach publicznych lub w skrócie u.f.p.), bo są to środki publiczne, które przepis ten wymienia tylko przykładowo (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1276/15). Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p. należności, o których mowa w art. 60 właściwy organ może na wniosek zobowiązanego umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym. Przywołany przepis przewiduje zatem dwie przesłanki umorzenia należności publicznoprawnych: jedna to ważny interes podatnika, druga zaś to interes publiczny. O istnieniu ważnego interesu podatnika decydują kryteria zobiektywizowane. W szczególności niezbędne jest ustalenie sytuacji majątkowej dłużnika, skutków ekonomicznych, jakie wystąpią w wyniku realizacji zobowiązania. Interes zobowiązanego musi być na tyle istotny, aby jego pominięcie powodowało dla niego wyraźnie dostrzegalne negatywne skutki. Z kolei ważny interes publiczny powinien być oceniany wielopłaszczyznowo, co oznacza, iż nie wystarczy stwierdzić, że w interesie państwa (gminy) jest zapewnienie ściągalności należności publicznoprawnych, ale należy też uwzględnić następstwa odmowy udzielenia ulgi w sferze życia społecznego. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że odwołanie się do interesu publicznego wymaga każdorazowo dokonywania oceny skutków rozstrzygnięć prawnych z punktu widzenia respektowania wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak np. sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy publicznej (zob. S. Babiarz, B. Dauter, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 255). Nie można zapominać przy tym, że decyzja w przedmiocie udzielenia ulgi, stosownie do unormowania art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, ma charakter uznaniowy. Świadczy o tym użycie w art. 64 ust. 1 tej ustawy słowa "może", co oznacza, że nawet w przypadku wystąpienia ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego organ nie będzie zobowiązany do umorzenia zaległości. Ustawodawca nie wskazał bowiem sytuacji, w której organ miałby obowiązek zastosowania ulgi. Rozstrzygnięcie organu nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto oceniając zgromadzony materiał dowodowy, organy muszą kierować się regułami zapisanymi w art. 80 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że organ działa w ramach uznania dopiero na etapie, gdy stwierdzi, że w sprawie istnieje ważny interes podatnika lub interes publiczny, gdyż ocena w tym przedmiocie wykracza poza zakres uznania i jest kategorią obiektywną, wynikającą z ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W tego typu postępowaniach wyróżnić należy zatem dwa etapy. W pierwszym organ powinien ocenić, czy w danej sprawie zaszła choćby jedna z dwóch wspomnianych wyżej przesłanek ulgi, a w razie stwierdzenia, że taka nie zaszła, powinien odmówić zastosowania ulgi. Decyzja w tym zakresie, tj. ustalenia materialnoprawnej przesłanki zastosowania ulgi, nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany. Drugi etap aktualizuje się wtedy, gdy organ uzna istnienie przesłanki, a polega on na wykazaniu, dlaczego w tej sprawie, pomimo istnienia przesłanki, ulga nie zostaje przyznana. Tylko ten właśnie drugi etap cechuje się uznaniowością, co jednak nie oznacza dowolności. Decyzje w przedmiocie ulg jako decyzje uznaniowe podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sądową kontrolą nie jest objęte rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonanego przez organ wyboru. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji uznaniowej. Takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości podatkowych mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (zob. wyroki NSA z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 660/07, i z 16 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2148/11). Badając ważny interes dłużnika organy dokonały ustalenia sytuacji materialnej skarżącego wskazując, że strona ma 54 lata, mieszka i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w lokalu mieszkalnym stanowiącym jego własność, położonym we W. Strona jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, niezarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. Zwrócono jednakże uwagę, iż skarżący jest także właścicielem gospodarstwa rolnego położonego w Ż., składającego się z dwóch działek o pow. 0,5288 ha oraz 1,0136 ha oraz działki rolnej o pow. 0,4578 ha. Strona osobiście nie prowadzi gospodarstwa rolnego na posiadanych gruntach, są one dzierżawione za kwotę 500 zł rocznie, co jest jedynym stałym, zadeklarowanym źródłem dochodu. Podkreślono również, iż skarżący posiada zgromadzone na rachunku bankowym oszczędności, w kwocie około 34.000 zł. Strona nie ponosi znacznych opłat za mieszkanie, w którym zamieszkuje, opłaca jedynie rachunki za energię elektryczną w wysokości 11,28 zł miesięcznie, a na dzień 1 lipca 2019 r. opłaty za mieszkanie wynosiły około 120 zł. W świetle tych ustaleń należy zgodzić się z organami, że położenie, w którym znajduje się skarżący jest trudne, jednak nie wyklucza ono możliwości spłaty powstałego zadłużenia. Oceny powyższej organy dokonały zgodnie z ustaleniami w dacie orzekania, dlatego też ewentualna argumentacja dotycząca stanu zdrowia skarżącego, co może sugerować złożenie wraz ze skargą odpisu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2020 r., nie była, a przede wszystkich z oczywistych względów czasowych nie mogła być, przedmiotem rozważań tych organów. Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie podnosił kwestii zdrowotnych, a jedynie koncentrował się na swoim statusie osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Organ odwoławczy również w sposób prawidłowy i wyczerpujący odniósł się do przesłanki interesu publicznego jakże zasadnie wskazując z jednej strony, że zapłata należności objętych postępowaniem nie zagraża egzystencji skarżącego, który dysponuje zarówno nieruchomościami jak i oszczędnościami w kwocie około 34.000 zł, co kilkunastokrotnie przekracza wysokość zobowiązania objętego postępowaniem, z drugiej natomiast akcentując cel, jakiemu służyć ma instytucja dodatku mieszkaniowego, a także odczucie niesprawiedliwości społecznej jakim byłoby umorzenie zobowiązania skarżącemu w sytuacji wywiązania się z obowiązku zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego przez osoby, które są w zdecydowanie trudniejszej sytuacji finansowej niż skarżący. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.