IV SA/Po 1647/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, uchyla zaskarżoną decyzję

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] odmawiającą J. W. przyznania dodatku mieszkaniowego. Powyższe decyzje zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: J. W. wniosła o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego wskazując, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest emerytką pobierającą emeryturę z ZUS oraz wynajmującą i użytkującą lokal o pow. [...]m˛ położony w P. przy ul. [...]. Do wniosku załączono umowę najmu oraz informację z ZUS o waloryzacji emerytury. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] odmówił J. W. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ustalono, że średni dochód gospodarstwa domowego na jeden miesiąc wynosi [...] zł; miesięczny dochód na 1 osobę [...], a łączna kwota wydatków za ostatni miesiąc to [...] zł. Wyjaśniono, że udział wnioskodawczyni w wydatkach na mieszkanie wynosi [...] zł i jest wyższy od wydatków przypadających na normatywna powierzchnię zajmowanego lokalu. Z decyzją tą nie zgodziła się J. W. podnosząc, że decyzja ta jest niehumanitarna, pozbawiona ludzkich elementów. Skarżąca wskazała, że została poinformowana, iż odmówiono jej dodatku mieszkaniowego gdyż za mało płaci za mieszkanie. W odwołaniu wskazano, że sprawę rozpoznano z całkowitym pominięciem, że "chodzi tu o człowieka". W dniu [...] sierpnia 2020 r. (k.21 akt II instancji) do Sekretariatu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z adresu [...] wpłynął drogą elektroniczną mail o temacie: "monit" dotyczący dodatku mieszkaniowego, w którym osoba podpisująca się J. W. wskazywała, że sprawdziła w Pomocy Prawnej w UM P., że odmowa pomocy jej osobie jest niezgodna z art. 6. Wskazano, że "doszło najprawdopodobniej do nieprawidłowości odnośnie pkt 4.1) czynsz, jest on wliczany w wydatki mieszkaniowe". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] odmawiającą J. W. przyznania dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając swoją decyzję Kolegium wskazało, że dochód z gospodarstwa domowego Skarżącej za okres od lutego do kwietnia 2020 r. wyniósł [...] zł, a to oznacza, że średni dochód na jedną osobę wynosi [...] zł. Skarżącej wskazano też, że dla celów dodatku mieszkaniowego uwzględniono "wydatki wyłącznie do czynszu jaki obowiązywałby dla danego lokalu gdyby ten lokal wchodził w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Wskazano również, że stawka czynszu przyjęta zgodnie z punktową kartą lokalu wynosi [...] zł. W związku z tym łączna kwota za mieszkanie w maju 2020 r. wynosiła [...] zł. Wskazano, że w związku z tym że udział wnioskodawczyni w wydatkach na mieszkanie jest wyższy od wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu należało odmówić jej dodatku mieszkaniowego. Pismem pozbawionym daty, złożonym jednak w siedzibie Kolegium [...] września 2020 r. i jak wskazano w nim dotyczącym :SKO. [...] Decyzja z dnia [...] sierpnia 2020 r." J. W. oświadczyła, że całkowicie nie zgadza się z tą decyzją, która pozbawiona jest wszelkiej empatii. Skarżąca podniosła, że "nawet w dobie szalejącej pandemii urzędnicy są nieczuli na problemy mieszkaniowe z którymi borykają się emeryci.". Skarżąca wskazała, że uzasadnienie decyzji stanowi "totalną bzdurę", ponieważ miesięczne opłaty jakie Skarżąca ponosi w związku utrzymaniem lokalu stanowią kwotę [...]zł za miesiąc, bez ogrzewania. Skarżąca podkreśliła, że prosty rachunek matematyczny mówi, że [...] zł stanowi 75% kwoty [...]zł (brutto wg przedłożonej decyzji ZUS [...] zł). Skarżąca wskazała, że na życie pozostaje jej ok. [...] zł. Pismem z dnia [...] września 2020 r. Kolegium zwróciło się do Skarżącej o wyjaśnienie jakie są intencje jej pisma doręczonego organowi [...] września 2020 r. W odpowiedzi na pytanie Kolegium Skarżąca nadesłała kolejny egzemplarz tego samego pisma, zmodyfikowanego o wskazanie daty "[...] września 2020 r." oraz wskazanie, że jest to "skarga". Skarga ta została przekazana Sądowi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 w związku z objęciem miasta Poznania obszarem należącym do strefy czerwonej oraz w zw. z Zarządzeniem nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie nie jest zatem konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, że Miasto Poznań, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte tzw. obszarem czerwonym przesłanka powyższa została spełniona. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W następnej kolejności wyjaśnić trzeba, że Sąd nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że pismo złożone przez J. W. [...] września 2020 r. stanowiło skargę, a w konsekwencji decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2020 r. została zaskarżona w przewidzianym prawem terminie. W toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 – dalej jako: k.p.a.) i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu prowadzonym w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego organy orzekające związane są zasadami ogólnymi, w szczególności zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Zobowiązane są zatem do podejmowania, z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a oceniając, czy dana okoliczność została udowodniona organy powinny ocenić całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Wreszcie ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., powinno - w części faktycznej - w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś - w części prawnej - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jednocześnie, co należy szczególnie zaakcentować na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W świetle powyższego nie sposób jest nie dostrzec, że jakkolwiek J. W. złożyła odwołanie nie zawierające skonkretyzowanych zarzutów, wobec decyzji organu I instancji, to w dniu [...] sierpnia 2020 r. bezpośrednio do Kolegium skierowana została wiadomość mailowa. Jakkolwiek, z akt sprawy wynika, że jest to wiadomość przesłana z prywatnej skrzynki elektronicznej, to jednak należy zwrócić uwagę, że zawarto w niej konkretne zastrzeżenia wobec ustaleń organu I instancji. Pomimo wpływu wiadomości mailowej, opisanej jako pochodząca od Skarżącej, Kolegium nie udokumentowało w aktach próby wyjaśnienia w porozumieniu ze Skarżącą intencji pisma z dnia [...] sierpnia 2020 r., ani faktu czynienia jakichkolwiek własnych ustaleń. Co więcej, z akt sprawy nie wynika, aby Skarżącej umożliwiono wypowiedzenie się na temat zebranego w sprawie materiału przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Brak również dokumentacji, która wskazywałaby, że Skarżąca została zawiadomiona w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w związku z zamiarem wydania decyzji przez organ II instancji. Uchybienie to, w okolicznościach badanej sprawy nabiera szczególnego znaczenia, skoro zarówno ze skargi, jak i z wiadomości mailowej, która wpłynęła do Kolegium [...] sierpnia 2020 r. jasno wynika, że Skarżąca kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organy. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W. 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2011 r. sygn. akt II OSK [...]; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach badanej sprawy, pomimo zgłaszanych przez Skarżącą zastrzeżeń co do prawidłowości poczynionych ustaleń, Kolegium oparło swoje rozstrzygnięcie na zebranym materiale dowodowym, z pominięciem obowiązku wyczerpującego zbadania sprawy. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny, zgodnie z art. 107 § 3 kpa znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji administracyjnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Należy zaakcentować też, że treść złożonej skargi dowodzi jednoznacznie, że Skarżąca po zapoznaniu z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie jest w stanie ustalić jakie - konkretnie - jej wydatki, w jakich - konkretnie - kwotach, i - na jakiej podstawie (z jakich przyczyn) - uwzględniono dokonując ustaleń co do zasadności złożonego przez nią wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Kolegium odwołuje się do stawki czynszu przyjętej zgodnie z punktową kartą lokalu, nie wyjaśniając jednak Skarżącej w jaki sposób i na podstawie jakich wytycznych stawkę tę ustalono. W mailu z dnia [...] sierpnia 2020 r. wskazano, że wątpliwości Skarżącej dotyczą ustalenia kwoty ponoszonych przez nią wydatków. Skoro Kolegium nie podjęło kroków wyjaśnienia intencji tego maila ze Skarżącą, to należy przyjąć, że jego treść nie budziła żadnych wątpliwości tego organu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się jednak do zgłaszanych w mailu z dnia [...] sierpnia 2020 r. wątpliwości Skarżącej. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie uczyniono zadość powołanym przepisom postępowania, a uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji prawidłowość ustaleń organu wymyka się kontroli Sądu. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie zapewnienie J. W. możliwości skorzystania z gwarancji wynikających z art. 10 k.p.a. oraz rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem podnoszonych przez nią wątpliwości, a następnie pisemne uzasadnienie zajętego stanowiska z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Rolą organu będzie szczegółowe wyjaśnienie Skarżącej jakie - konkretnie - wydatki, w jakich - konkretnie - kwotach, i - na jakiej podstawie - uwzględniono dokonując ustaleń co do zasadności złożonego przez nią wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Konieczne będzie też wyjaśnienie w jaki sposób ustalono stawkę czynszu przyjętą zgodnie z punktową kartą lokalu.