IV SA/Wr 190/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Protokolant: Starszy referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi T.Z. na uchwałę Rady Gminy Jeżów Sudecki z dnia 26 listopada 2025 r. nr XVII/103/2025 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300,00 (słownie: trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Pismem z 16 lutego 2026 r. T. Z. (dalej: skarżący) wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Jeżów Sudecki (dalej: organ) nr XVll/103/2025 z dnia 26 listopada 2025 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczy Straży Pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (Dz. Urz. Woj. Doln z 2025 r. poz. 5220). Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości przede wszystkim zarzucił: naruszenie art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662, dalej: u.s.g.) poprzez udział w głosowaniu czterech radnych, którzy jako aktywni członkowie OSP posiadają bezpośredni interes prawny w ustalaniu wysokości stawek ekwiwalentu, którzy sami pobierają; a także naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g., polegające na sprawowaniu mandatu radnego przy jednoczesnym prowadzeniu działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy przez wymienionych radnych - strażaków, co w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego. W dalszej kolejności skarżący podniósł naruszenie zasad rzetelnej legislacji oraz finansów publicznych, przejawiające się w podjęciu uchwały finansowej bez wymaganych list wypłat i dokumentacji źródłowej. Poza tym skarżący polemizował ze stanowiskiem organu nadzoru (Wojewody) wyrażonym w dołączonym do skargi piśmie z 29 stycznia 2026 r., polegającym na bezzasadnym uznaniu, że naruszenie zakazu głosowania "we własnej sprawie" jest naruszeniem nieistotnym, jeżeli nie wpłynęło na arytmetyczny wynik głosowania. Skarżący w skardze wniósł o wskazanie w uzasadnieniu wyroku na naruszenie przez wymienionych radnych zakazów z art. 24f ust. 1 oraz art 25a u.s.g. jako podstawy do dalszych działań w zakresie wygaszenia mandatów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o odrzucenie wniosku skarżącego dotyczącego "wskazania w uzasadnieniu wyroku na naruszenie przez wymienionych radnych zakazów z art. 24f ust. 1 oraz art. 25a ustawy o samorządzie gminnym jako podstawy do dalszych działań w zakresie wygaszenia mandatów". Motywując swoje stanowisko organ wykazywał brak merytorycznych podstaw skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo jej analiza pod kątem dopuszczalności. Innymi słowy, sąd zobowiązany jest do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, wymienione w art. 58 § 1 pkt. 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.). Jedna z przyczyn niedopuszczalności skargi zachodzi wówczas, gdy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Wedle art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi natomiast, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kluczowe zatem w rozpoznawanej sprawie jest pojęcie interesu prawnego i jego naruszenia, o których mowa w powołanym przepisie. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa obligatoryjne dwie przesłanki, które muszą być spełnione, aby skargę można było uznać za dopuszczalną – zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej oraz musi zaistnieć w sprawie interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę i naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Obie te przesłanki winny być spełnione łącznie, aby można było mówić o tym, że skargę wniósł podmiot uprawniony, posiadający legitymację do jej wniesienia. Niezaistnienie którejkolwiek z przesłanek powoduje bezskuteczność skargi w rozumieniu złożenia jej przez osobę nielegitymowaną. Brak jest wątpliwości, że interes prawny o którym mowa w omawianym przepisie winien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się interes prawny. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru, jak to podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi. Innymi słowy, normatywna ochrona interesu prawnego wynika ze zobiektywizowanej, a zarazem zindywidualizowanej i skonkretyzowanej potrzeby ochrony prawnej, wynikającej z powszechnie obowiązującego przepisu prawa (por. postanowienie NSA z 11 października 2023 r., I OSK 1997/23). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05 przyjął, że w przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podjęte w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g., wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. W konsekwencji przyjąć należy, że w postępowaniu, w którym skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu powiatu otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (zob. wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02). Skarżący musi zatem wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu. W oparciu o powyższe wywody w realiach rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że nie zaistniały warunki do rozpoznania wniesionej skargi. Brak jest kwalifikowanego związku pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego a zaskarżoną uchwałą, polegającego na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Wskazać trzeba, że zaskarżona uchwała dotyczy przysługującego strażakowi ratownikowi OSP ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym. Podstawę prawną do jej podjęcia stanowi. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Jako taka uchwała dotyczy więc interesu prawnego członków OSP. Tymczasem skarżący motywując swoją skargę podniósł kwestie dotyczące wyłącznie obiektywnej wadliwości uchwały związanej z nieprawidłowym procesem legislacyjnym. Należy więc ponownie podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ewentualne wadliwości uchwały mogą zostać uwzględnione pod warunkiem tego, że sam akt narusza skonkretyzowany interes prawny skarżącego. Niemniej z treści skargi nie wynika, aby zaskarżony akt w jakikolwiek sposób dotykał interesu prawnego skarżącego w szczególności poprzez jego naruszenie. Ponadto należy dostrzec, że skarżący kwestionując legalność uchwały manifestuje swoją pozycję pozycji radnego. Tymczasem pełnienie mandatu radnego nie stanowi samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organu jednostki samorządu terytorialnego którego jest członkiem. W przypadku skargi na podstawie art. 101 u.s.g. kluczowe znaczenie ma posiadanie indywidualnego interesu prawnego, który został naruszony. Stwierdzenie powyższego obligowało Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Natomiast orzeczenie zwrotu wpisu od skargi zostało wydane na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.