II SA/Rz 23/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ropczycach na uchwałę Rady Miejskiej w Sędziszowie Małopolskim z dnia 21 września 2017 r. nr XXXIX/369/17 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za miejsca na Cmentarzu Komunalnym w Sędziszowie Małopolskim stwierdza nieważność §2 zaskarżonej uchwały.

Prokurator Rejonowy w Ropczycach złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Sędziszowie Małopolskim z dnia 28 września 2017 r. Nr XXXIX/369/17 w sprawie ustalenia wysokości opłat za miejsce na Cmentarzu Komunalnym w Sędziszowie Małopolskim (Podka. z 2017 r. poz. 3145.). Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827, dalej: "u.g.k.") oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r., poz. 912, dalej: "ustawa o cmentarzach"). Prokurator zaskarżył powyższy akt w części obejmującej jego § 2, zarzucając istotne naruszenie prawa tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach poprzez wprowadzenie opłaty za pozostawienie grobu na dalsze 20 lat w wysokości opłat wskazywanych w § 1, podczas gdy na mocy art. 7 ust. 3 wymienionej ustawy brak jest uprawnienia do ustalania dodatkowych opłat z tytułu upływu 20 lat w odniesieniu do grobu murowanego przeznaczonego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn. W oparciu na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w skarżonym zakresie. Skarżący podkreślił, że uchwała ta należy do aktów prawa miejscowego, a to pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do niej i spełniania wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie a potwierdza je art. 40 ust. 1 u.s.g. Dalej Prokurator wskazał, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach, grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Natomiast ust. 2 wskazanego przepisu stanowi, iż po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Przy czym, groby murowane przeznaczone do pochowania zwłok więcej niż jednej osoby, a także groby przeznaczone do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok są na mocy art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach wyłączone spod zakresu stosowania art. 7 ust. 2 tego aktu, co oznacza, że uiszczenie opłaty za ww. miejsca chowania zwłok (szczątków ludzkich powstałych w wyniku spopielenia zwłok) ma charakter bezterminowy, a zatem nie ma podstaw do pobierania kolejnej opłaty po upływie 20 lat. Tym samym, w ocenie Skarżącego, Rada przekroczyła zakres przyznanego jej upoważnienia w zakresie w jakim wprowadziła opłatę za przedłużenie użytkowania grobu murowanego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Naruszenia te mają zaś charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., co uzasadnia stwierdzenie nieważności kwestionowanego § 2 uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Sędziszowa Małopolskiego, działający imieniem Rady Miejskiej w Sędziszowie Małopolskim, wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Skarżący prezentuje pogląd, iż za "usługi cmentarne" należy rozumieć wyłącznie opłaty związane z pochowaniem zwłok i tylko w tym zakresie organ gminy może ustalać opłaty. Stanowiska tego nie sposób jednakże podzielić, bowiem cmentarz komunalny jest obiektem użyteczności publicznej, zaś prowadzenie cmentarzy komunalnych stanowi zadanie własne gminy (art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g.). Samorządy są zobowiązane do zapewnienia prawidłowego stanu sanitarnego i technicznego cmentarzy oraz do finansowania wydatków na ich utrzymanie. Wpływy z pobieranych opłat za usługi cmentarne stanowią dochód własny gminy. Utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów, burmistrzów, prezydentów miast. Następnie, Burmistrz zauważył, że po wejściu w życie ustawy o gospodarce komunalnej, jej art. 4 ust. 1 pkt 2 określa generalnie uprawnienie organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia wysokości cen i opłat albo stanowienia o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie za bezsporną uznaje się zaś przynależność cmentarzy do tej kategorii obiektów. Burmistrz zauważył, że art. 7 ustawy o cmentarzach w żadnym elemencie wchodzącym w skład normy z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie tylko nie wprowadza odmiennych zapisów, ale w ogóle nie reguluje tych kwestii, a mianowicie nie ustala wysokości cen i opłat, ani też nie stanowi o sposobie ich ustalania. Brak jest zatem podstaw do traktowania go jako przepisu szczególnego w rozumieniu cyt. art. 4 ust. 1 u.g.k. W konsekwencji, ustalenie cen i opłat w oparciu o ten ostatnio wymieniony przepis nie doznaje ograniczenia wyłącznie do czynności objętych ściśle pojęciem "pochowanie zwłok" z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach. Burmistrz wskazał, że normy art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach wprawdzie nie mają zastosowania w przypadku grobów murowanych do pochowania zwłok (więcej niż jednej osoby) i urn, ale jednocześnie przepis ten nie zawiera żadnych jasnych i jednoznacznych stwierdzeń co do charakteru opłat za groby murowane w ogóle, tym bardziej co do odstąpienia od jakichkolwiek opłat. To, że art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach stwierdza, że przepisy art. 7 ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do "grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok", nie oznacza, że nie powinno się naliczać opłat za groby tej kategorii. Prawo do grobu ma wpierw charakter majątkowy, a z chwilą dokonania pochówku ciała zmarłego staje się uprawnieniem o charakterze dobra osobistego, chociaż nadal są w nim zawarte elementy majątkowe i to one kształtują roszczeniowe postawy opiekunów grobów. Zdaniem Organu, nie bez znaczenia dla zasadności pobierania opłaty opisanej w § 2 zaskarżonej uchwały są wysokie koszty utrzymania nekropolii. Poza tym, to groby murowane stanowią większość grobów na cmentarzu komunalnym. Wyłączenie więc tej kategorii grobów z opłat prolongacyjnych sprawiałoby, że ich opiekunowie po upływie 20 lat od pochówku ich krewnych, będą korzystać z infrastruktury cmentarza bez odpowiedniego wynagrodzenia, a w rzeczywistości na koszt użytkowników grobów ziemnych czy grobów murowanych jednoosobowych. Będą korzystać z infrastruktury w większym stopniu, gdyż groby murowane wieloosobowe mają większą powierzchnię, są też najczęściej bardziej dekorowane. Tymczasem, opiekunów grobów murowanych wieloosobowych i urn, tak samo jak wszystkich pozostałych, dotyczy konieczność ponoszenia innych kosztów utrzymania cmentarza tj. utrzymanie czystości (zamiatanie alejek, koszenie terenów zielonych, wygrabianie liści, wycinka i przycinka drzew, odśnieżanie i posypywanie piaskiem alejek), dostawa wody i energii (oświetlenie), remonty infrastruktury (ogrodzenia, nawierzchnie alejek) czy podatki i inne koszty administracyjne. Organ podkreślił, że gdyby uwzględnić argumenty zawarte w skardze, to część obywateli zgodnie z prawem zobowiązana byłaby uiszczać opłatę prolongacyjną a pozostałe osoby już nie, co jest nie do pogodzenia z zasadą równego traktowania obywateli. Poza tym, w ocenie Organu, Prokurator powinien w myśl art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 390; zwana dalej ustawą o Prokuraturze), w pierwszej kolejności zwrócić się z wnioskiem o zmianę lub uchylenie niezgodnej z prawem uchwały do organu, który tę uchwałę wydał lub z wnioskiem o uchylenie niezgodnej z prawem uchwały do właściwego organu nadzoru. Bezpośrednie wystąpienie do sądu administracyjnego naruszyło ten przepis. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako zasadna została przez Sąd uwzględniona w całości. Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych. Dotyczy to również uchwał organów samorządu, w tym rad gmin -art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Jeśli sąd uwzględni skargę na taką uchwałę, stwierdza jej nieważność w całości lub w części - art. 147 § 1 p.p.s.a. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 662 z późn. zm.) w treści art. 91 ust. 1 i 4 stanowi wprost: uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 91 ust. 1), a nieważność stwierdza się tylko wtedy, gdy naruszenie prawa jest istotne (art. 91 ust. 4). Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego jest uchwała Rady Miejskiej w Sędziszowie Małopolskim z dnia 28 września 2017 r., nr XXXIX/369/17, w sprawie ustalenia wysokości opłat za miejsce na Cmentarzu Komunalnym w Sędziszowie Małopolskim. Zatem przyjdzie wyjaśnić, iż tak określony przedmiot skargi Prokuratora jest aktem prawa miejscowego, stąd nie dotyczą kontroli Sądu ograniczenia czasowe związane z datą wejścia w życie tego aktu, limitujące sposób uwzględnienia skargi – art. 94 ust. 1 zd. drugie ustawy o samorządzie gminnym (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 1 grudnia 2022 r., sygn. II SA/Sz 774/22, LEX nr 3449883). Za zupełnie bezzasadny uznać należało wniosek Organu o odrzucenie skargi ze względu na treść art. 70 ustawy o Prokuraturze, który stanowi: Jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Otóż za utrwalonym w tym względzie stanowiskiem Sądów Administracyjnych należy powtórzyć, że tryby wnoszenia środków ochrony praworządności zawarte w art. 70 Prawa o prokuraturze i art. 50 § 1 P.p.s.a. nie pozostają względem siebie w stosunku zależności. To od prokuratora zależy wybór skorzystania ze środka zaskarżenia w postaci skargi wnoszonej do sądu administracyjnego lub też prawa do zwrócenia się do tego organu, który wydał dany akt o jego zmianę lub uchylenie, bądź też zwrócenie się do organu nadzoru o uchylenie danego aktu. Podstawową przesłanką, jaką powinien kierować się w tym zakresie prokurator, jest zapewnienie w jak największym zakresie ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela (zob. wyrok NSA z 25 marca 2025 r., sygn. III OSK 1463/24, LEX nr 3856236). W tej sprawie Sąd po przeanalizowaniu zarzutów skargi oraz argumentacji odpowiedzi na skargę Rady, uznał zgodnie z intencją Prokuratora, że zaskarżony przepis § 2 uchwały Rady Miejskiej w Sędziszowie istotnie narusza art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1590; zwana dalej ustawą o cmentarzach), który stanowi : Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Natomiast w myśl art. 7 ust. 3 tej ustawy, przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Kwestionowany przez Prokuratora przepis § 2 uchwały przewiduje za pozostawienie grobu na dalsze 20 lat, opłaty określone w treści § 1, a więc opłaty według stawek za zajęcie gruntu pod groby ziemne i grobowce na okres 20 lat (np. miejsce pod grób ziemny jednoosobowy w wieloosobowy w pionie dla osoby dorosłej w kwocie brutto 150,00 zł). NSA wielokrotnie w swym orzecznictwie podejmował kwestię poruszoną w skardze Prokuratora, a więc czy przytoczony wyżej przepis ustawy o cmentarzach może być stosowany w sposób jaki przyjęła Rada w treści poddanego kontroli § 2 uchwały. Konsekwentnie w tym orzecznictwie NSA przyjmował, że obowiązująca regulacja szczególna w postaci art. 7 ust. 3 ustawy cmentarzach wyłącza dopuszczalność wydania w tym zakresie unormowania w akcie prawa miejscowego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 679; zwana dalej u.g.k). Podnosi się zatem konsekwentnie, że art. 7 ustawy o cmentarzach stanowi regulację szczególną wobec art. 4 u.g.k. i tym samym wyłącza dopuszczalność wydania w tym zakresie unormowania w akcie prawa. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zestawiając art. 4 u.g.k. z art. 7 ustawy o cmentarzach należy stwierdzić, że art. 7 tej ustawy zawiera w zakresie ustalania opłat lex specialis wobec art. 4 u.g.k. Tym samym ustawa o cmentarzach stanowi podstawę nakładania opłat związanych z chowaniem zwłok (art. 7 ust. 2 tej ustawy) oraz wyłączenie tego upoważnienia w stosunku do grobów murowanych (art. 7 ust. 3) i określa zasady korzystania z grobów (ziemnych i murowanych) – zob. wyrok NSA z 14 marca 2024 r., sygn. III OSK 1704/22, LEX nr 3756398, oraz wyrok NSA z 17 września 2024 r., sygn. III OSK 357/23, LEX nr 3765715). W konsekwencji tego poglądu uznaje się, że opłata za pochówek do grobu murowanego jest opłatą jednorazową i nie ma podstaw do ustanawiania jej za okres po upływie 20 lat. WSA w Rzeszowie odnosząc się do tak opisanego zagadnienia zgadza się z dominującym aktualnie w orzecznictwie poglądem, iż art. 7 ustawy o cmentarzach jest przepisem szczególnym wobec art. 4 u.g.k., a to oznacza, że rada gminy nie może na podstawie u.g.k. nakładać dodatkowych opłat cmentarnych ponad te, które przewiduje ustawa o cmentarzach. Gdyby było inaczej to art. 7 tej ustawy byłby w praktyce zbędny – bo cmentarz w dużej mierze to właśnie tereny pod groby. Ustawowo wyznaczone zostały minimalne, dwudziestoletnie okresy obowiązywania zakazu ponownego użycia grobu. Dla odnowienia okresu obowiązywania zakazu ponownego użycia grobu wystarczy, wniesienie zastrzeżenia i uiszczenie opłaty za pochowanie zwłok. Jak słusznie podkreśla WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 marca 2026 r. o sygn. II SA/Rz 1555/25, CBOSA, z wyraźnego zastrzeżenia, zawartego w art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach wynika, że wyartykułowany w ust. 1 zakaz ponownego pochowania w grobie przed upływem 20 lat oraz możliwość zachowania grobu po upływie tego czasu pod warunkiem wniesienia zastrzeżenia i opłaty, nie ma zastosowania do grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia więcej niż jednej osoby oraz do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Z uwagi na wyłączenie zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 w/w ustawy względem chowania zwłok w grobach murowanych wieloosobowych oraz w urnach - uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. Tym samym uchwała nie może przewidywać wobec grobów i urn wymienionych w art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach, że opłata za udostępnienie miejsca do pochówku będzie terminowa. Jedynym ustawowym ograniczeniem dopuszczalności dokonania pochówku w takim grobie jest upływ, wynikającego z art. 7 ust. 6 ustawy, terminu dwudziestu lat od wydania decyzji o zamknięciu cmentarza. Rada gminy może zatem wprowadzić opłaty za miejsca grzebalne w grobach murowanych wieloosobowych i urnach, lecz opłaty te nie mogą być ograniczone czasowo. Terminowe ograniczenie, które ma zastosowanie względem grobów ziemnych wynika - najogólniej - z powodów sanitarnych i z tych samych względów nie ma racji bytu w przypadku wielostanowiskowych grobów murowanych lub pochówków urnowych. W sensie fizycznym grób murowany lub urnowy, poprzez wyłączenie go z procesów naturalnej degradacji, także po upływie 20 lat nie przestaje być grobem. W sensie szerszym, grób jako miejsce czczenia pamięci zmarłych, sprawowania obrządków z tym związanych może oczywiście - niezależnie od faktycznej zawartości - funkcjonować dłużej lub krócej. W sensie prawym o czasie istnienia grobu przesądza trwałość nabytych praw do grobu. W sferze prawnej pochowanie zmarłego wiąże się z nabyciem szeregu uprawień, a także z określonymi obowiązkami, w tym wniesieniem opłaty za udostępnienie miejsca pochówku. Faktyczna, realna możliwość wykorzystania grobu murowanego lub urnowego dla celów dochówku jest zatem ograniczona de facto tylko ilością przewidzianego w takim grobie miejsca, a nie upływem czasu, jak w przypadku grobu ziemnego. Możliwość wykorzystania go na potrzeby stworzenia nowego grobu (ponowne pochowanie) jest z kolei wyłączona z uwagi na fakt, że wciąż znajdują się w im szczątki lub prochy ludzkie, które nie uległy naturalnej degradacji, a zarazem brak jest regulacji dopuszczających likwidację grobu i określających procedurę takiej likwidacji. Stąd też w doktrynie i orzecznictwie cywilnym na gruncie art. 7 ustawy o cmentarzach określa się prawo do grobu murowanego lub urnowego jako bezterminowe, zaś do grobu ziemnego jako terminowe, co do zasady wygasające po upływie 20 lat, z momentem ponownego wykorzystania grobu (zob. E. Dołęgowska, K. Klibisz, A. Tworkowska, Cywilnoprawna regulacja prawa do grobu, "Białostockie Studia Prawnicze" 2013 r., nr 13, s. 122) – tak wyrok WSA we Wrocławiu z 17 marca 2022 r., sygn. III SA/Wr 51/21, LEX nr 3452183. Mając na względzie powyższe rozważanie WSA zobligowany był stwierdzić, że istotnie naruszają prawo regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale w postaci § 2 uchwały Rady Miejskiej w Sędziszowie Małopolskim z dnia 28 września 2017 r. Nr XXXIX/369/17 w sprawie ustalenia wysokości opłat za miejsce na Cmentarzu Komunalnym w Sędziszowie Małopolskim (Podka. z 2017 r. poz. 3145.). Z przytoczonych przepisów ustawowych wynika bowiem brak podstawy prawnej do tworzenia regulacji prawa miejscowego przewidującej pobieranie kolejnej opłaty po upływie 20 lat. W konsekwencji tego stanowiska potwierdzić należało wyrażone w skardze motywy, iż w analizowanym przypadku Rada Miejska tworząc przytoczony przepis uchwały przekroczyła wyznaczony ustawą o cmentarzach zakres kompetencji prawotwórczej, wprowadzając opłatę za przedłużenie użytkowania grobu murowanego dla zwłok więcej niż jednej osoby, a także chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Potwierdzone w toku kontroli naruszenie jest istotne, przez co wymaga podjęcia działań kasatoryjnych przewidzianych w art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 listopada 2025 r., sygn. II SA/Bd 338/25, LEX nr 3978601). Z podanych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 2 uchwały, jak w sentencji wyroku.