IV SA/Wa 723/20

Dnia 6 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 sierpnia 2020 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2020 roku nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku oddala skargę.

N. K. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ") z [...] stycznia 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji o środowisku w zakresie pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2019 r. zawierającego stanowisko w sprawie uznania pozostałości z produkcji płyt drewnopochodnych za produkt uboczny. Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący: Wnioskiem z [...] października 2019 r. N. K. wystąpiła do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o udostępnienie informacji o środowisku w postaci wszelkich wytycznych, stanowisk, opinii i innego rodzaju dokumentów, jakie zostały wytworzone przez lub na zlecenie organów Inspekcji Ochrony Środowiska bądź Ministra Środowiska, a które są adresowane albo dotyczą bezpośrednio lub pośrednio postępowań w sprawie uznania danych przedmiotów lub substancji za produkt uboczny zainicjowany przez spółki z grupy [...], w tym w szczególności pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2019 r. zawierającego stanowisko w sprawie uznania pozostałości z produkcji płyt drewnopochodnych za produkt uboczny. Pismem z [...] listopada 2019 r. N. K. cofnęła wniosek o udostępnienie informacji o środowisku w zakresie wytycznych, stanowisk, opinii i innego rodzaju dokumentów, jakie zostały wytworzone przez lub na zlecenie organów Inspekcji Ochrony Środowiska bądź Ministra Środowiska, a które są adresowane albo dotyczą bezpośrednio lub pośrednio postępowań w sprawie uznania danych przedmiotów lub substancji za produkt uboczny zainicjowany przez spółki z grupy [...], a podtrzymała wniosek o udostępnienie informacji o środowisku w zakresie pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2019 r. zawierającego stanowisko w sprawie uznania pozostałości z produkcji płyt drewnopochodnych za produkt uboczny. Departament Kontroli Gospodarowania Odpadami GIOŚ pismem z [...] grudnia 2019 r. przekazał wniosek do Departamentu Inspekcji GIOŚ. Departament Inspekcji GIOŚ pismem z [...] stycznia 2020 r. poinformował Departament Prawny GIOŚ, że nie wydał stanowiska z [...] października 2019 r. w sprawie uznania pozostałości z produkcji płyt drewnopochodnych za produkt uboczny. Po rozpatrzeniu wniosku N. K. - Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] stycznia 2020 r. odmówił udostępnienia informacji o środowisku w zakresie pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2019 r. zawierającego stanowisko w sprawie uznania pozostałości z produkcji płyt drewnopochodnych za produkt uboczny. GIOŚ stwierdził, że wniosek N. K. jest w sposób "oczywisty" niemożliwy do zrealizowania, albowiem GIOŚ nie posiada pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2019 r. zawierającego stanowisko w sprawie uznania pozostałości z produkcji płyt drewnopochodnych za produkt uboczny. N. K. wniosła skargę na decyzję GIOŚ z [...] stycznia 2020 r., zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 12 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 6 i art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji o środowisku w zakresie, który nie stanowił przedmiotu żądania skarżącej; 2) art. 8 ust. 1 ww. ustawy z 3 października 2008 r. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie jakichkolwiek czynności, które miałyby na celu identyfikację i przekazanie dokumentu żądanego przez skarżącą i w konsekwencji w pełni bezpodstawną odmowę jego udostępnienia; 3) art. 16 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy z 3 października 2008 r. polegające na błędnym przyjęciu, że przesłanka oczywistej niemożliwości realizacji wniosku zostaje spełniona w przypadku, gdy właściwy do rozpoznania wniosku organ nie dysponuje informacjami objętymi żądaniem. Skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Główny Inspektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2020 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i ocenach oddziaływania na środowisko [(Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 z późn. zm.) - dalej w skrócie: "u.i.o.ś."]. W doktrynie prawa ochrony środowiska zwraca się uwagę na dwa aspekty prawa do informacji o środowisku: bierny i czynny. Bierny polega na udostępnianiu informacji będących w posiadaniu organu na żądanie. Czynny występuje w dwóch sytuacjach: gdy organ administracji specjalnie gromadzi i przetwarza dane w celu udostępnienia ich społeczeństwu oraz wówczas, gdy przygotowane przez siebie informacje podaje do wiadomości opinii publicznej (Z. Bukowski, Prawo ochrony środowiska w Unii Europejskiej, Warszawa 2007 r., s. 43). Regulacja dotycząca udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie przyznaje każdemu prawo do informacji o środowisku i jego ochronie. Organy administracji są obowiązane do udostępnienia każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, znajdujących się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone. Informacje, o których udostępnienie wystąpiła skarżąca, dotyczą elementów środowiska, a zatem stanowią informacje o środowisku i jego ochronie, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś., a tym samym co do zasady podlegają udostępnianiu. Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 3 u.i.o.ś., który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania. Trzeba zauważyć, że ujawnieniu w trybie ustawy ocenowej podlegają wyłącznie informacje o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej (art. 8 ust. 1 u.i.o.ś.). Z analizy akt sprawy wynika, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie posiada wnioskowanych informacji w zakresie pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2019 r. zawierającego stanowisko w sprawie uznania pozostałości z produkcji płyt drewnopochodnych za produkt uboczny. Analiza dokumentów zgromadzonych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie wykazała, aby organ dysponował pismem z [...] października 2019 r., którego przedmiotem byłoby stanowisko w sprawie uznania pozostałości z produkcji płyt drewnopodobnych za produkt uboczny. Z pisma z [...] stycznia 2020 r. wynika, że Departament Inspekcji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie wydawał stanowiska z [...] października 2019 r. w sprawie uznania pozostałości z produkcji płyt drewnopochodnych za produkt uboczny. Sąd podzielił pogląd Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, że oczywisty brak możliwości udostępnienia informacji w sprawie, w której wpłynął wniosek, będzie występował wówczas, gdy po nawet powierzchownej analizie treści żądania nie będzie ono w ogóle możliwe do realizacji. Pojęcie "oczywistości" nie jest definiowane na gruncie przepisów o dostępie do informacji o środowisku. Wydaje się, że pogląd powyższy można przetransponować na postanowienia komentowanego wyjątku, przyjmując, że oczywisty brak możliwości udostępnienia informacji w sprawie, w której wpłynął wniosek, będzie występował wówczas, gdy już na pierwszy rzut oka wniosek nie będzie się nadawał do realizacji. Zaistnieje to np. w sytuacji, gdy powszechnie będzie wiadomo, że określonymi rodzajami informacji władza publiczna nie dysponuje, ponieważ dostępne metody badawcze nie pozwalają na ich otrzymanie (por. Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Krzysztof Gruszecki, wyd. III). Stanowisko to jest zbieżne z poglądami doktryny i orzecznictwa. Wskazuje się bowiem, że w razie odmiennego uregulowania dostępu do informacji w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku, pierwszeństwo będą miały rozwiązania zawarte w tej ostatniej – jako bardziej szczegółowej. Natomiast jeżeli konkretne zagadnienie nie jest unormowane w tej ustawie lub zrobiono to tylko fragmentarycznie – zastosowanie znajdą rozwiązania wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako bardziej ogólne i dotyczące wszystkich rodzajów informacji publicznej, w tym informacji również o stanie i ochronie środowiska (Ł. Radwanowicz, Administracyjne aspekty dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie, "Ochrona Środowiska – Przegląd" 2003, nr 1, s. 40; wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 269/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www. orzeczenia.nsa.gov.pl – w skrócie CBOSA). Zdaniem Sądu, taka sytuacja ma miejsce w przypadku nieposiadania w ogóle przez organ danych dokumentów, informacji (pod. również wyroki NSA z: 4 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1819/18, 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 462/15, wyroki WSA: we Wrocławiu z 29 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Wr 62/09, w Łodzi z 25 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 392/18, w Poznaniu z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 392/18 - CBOSA). Stosując powyższe wnioski interpretacyjne należy uznać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z "oczywistością" niemożności zrealizowania żądania, albowiem Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie posiada stanowiska w sprawie uznania pozostałości z produkcji płyt drewnopochodnych za produkt uboczny zawartego w piśmie z [...] października 2019 r. W związku z powyższym nie mógł udzielić skarżącej takich informacji, co oznacza, że wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania, a to wypełnia normę, zawartą w art. 16 ust. 2 pkt 3 u.i.o.ś. Kwalifikacja informacji, jako informacji o środowisku, nie jest wystarczająca do uznania, że organ ochrony środowiska zobowiązany był do jej ujawnienia. Otóż organ ma obowiązek ujawnić tego rodzaju informacje w dwóch przypadkach. Po pierwsze, jeżeli informacje te znajdują się w jego posiadaniu. Z przybliżonego wyżej toku sprawy wynika, że rozstrzygający sprawę organ nie był w posiadaniu informacji. Po drugie, organ zobowiązany byłby ujawnić te informacje, jeżeli można by je zakwalifikować, jako informacje przeznaczone dla władz publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś.). Dokonując wykładni tego przepisu należy przede wszystkim zauważyć, że jest on wyjątkiem od, oczywistej - w świetle zasad logiki i prakseologii - zasady, że ujawnić można tylko coś, co się posiada. Stąd też na gruncie ogólnych przepisów o udostępnianiu informacji publicznej przyjmuje się, że poinformowanie wnioskodawcy, że organ nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją – stanowi udzielenie informacji publicznej. Nie można bowiem przyjmować, że organ ma obowiązek udzielenia informacji, której nie posiada. Nie można także zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne (wyrok NSA z 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2257/17, wyrok WSA w Warszawie z 2 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 128/20 - CBOSA). Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że powołanie w komparycji decyzji z [...] styczna 2020 r. pełnej treści wniosku skarżącej nie wypływa na prawidłowość rozstrzygnięcia organu, tym samym ostateczny wynik sprawy. Należy wskazać, że w uzasadnieniu decyzji GIOŚ w sposób jednoznaczny wskazał w jakim zakresie odmówił wydania wnioskowanej informacji i w jakim wniosek z [...] października 2019 r. został cofnięty. Nie ma zatem jakichkolwiek wątpliwości, co do zakresu przedmiotu wniosku. Tym samym treść decyzji odmawiającej odpowiada żądaniu, które podczas postępowania wyjaśniającego uległo modyfikacji. W związku z powyższym, wbrew zarzutom skarżącej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie naruszył art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w zw. z art. 6 i art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezzasadny jest również zarzut skarżącej jakoby Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując wniosek nie podjął żadnych czynności, które miałyby na celu udostępnienie żądanych informacji i nie wykazał się szczególną starannością rozpatrując wniosek o udzielenie informacji o środowisku. Wniosek skarżącej o udostępnienie informacji o środowisku został przekazany do Departamentu Inspekcji GIOŚ. Departament Inspekcji GIOŚ pismem z [...] stycznia 2020 r. poinformował Departament Prawny GIOŚ, że nie wydał stanowiska z [...] października 2019 r. w sprawie uznania pozostałości z produkcji płyt drewnopochodnych za produkt uboczny. Reasumując Główny Inspektor Ochrony Środowiska dokonał analizy treści wniosku i przeprowadził postępowanie wyjaśniające wewnątrz komórek organizacyjnych. Niezasadne są zatem zarzuty skarżącej. Postępowanie było prowadzone zgodnie z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ wnikliwie rozpoznał sprawę, dokonując prawidłowej oceny. Decyzja została właściwie uzasadniona. Postępowanie było prowadzone w oparciu o zgormadzony materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.