III OSK 3792/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 723/20 w sprawie ze skargi N. K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz N. K. kwotę 1154 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 723/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. K.na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie: u.i.o.ś., ujawnieniu podlegają wyłącznie informacje o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej (art. 8 ust. 1 u.i.o.ś). Z analizy akt niniejszej sprawy wynika, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska (zwany dalej GIOŚ) nie posiada wnioskowanych przez skarżącą informacji w zakresie pisma GIOŚ z dnia [...] października 2019 r. zawierającego stanowisko w sprawie uznania pozostałości z produkcji płyt drewnopochodnych za produkt uboczny. Z pisma z dnia [...] stycznia 2020 r. wynika, że Departament Inspekcji GIOŚ nie wydawał takiego stanowiska. Skoro zatem wniosek strony w sposób oczywisty był niemożliwy do zrealizowania, wystąpiła przesłanka do odmowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w oparciu o art. 16 ust. 2 pkt 3 u.i.o.ś. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że powołanie w komparycji decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. pełnej treści wniosku skarżącej nie wypływa na prawidłowość rozstrzygnięcia organu, a tym samym ostateczny wynik sprawy. Podkreślono, że uzasadnieniu decyzji GIOŚ w sposób jednoznaczny wskazał w jakim zakresie odmówił wydania wnioskowanej informacji i w jakim wniosek z dnia 22 października 2019 r. został cofnięty. Nie ma zatem jakichkolwiek wątpliwości, co do zakresu przedmiotu wniosku. Tym samym treść decyzji odmawiającej odpowiada żądaniu, które podczas postępowania wyjaśniającego uległo modyfikacji. W związku z powyższym, wbrew zarzutom skarżącej, GIOŚ nie naruszył art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. w związku z art. 6 i art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 poz. 2096 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za bezzasadny uznano zarzut skarżącej, jakoby GIOŚ rozpatrując wniosek nie podjął żadnych czynności, które miałyby na celu udostępnienie żądanych informacji i nie wykazał się szczególną starannością rozpatrując wniosek o udzielenie informacji o środowisku. Wniosek skarżącej o udostępnienie informacji o środowisku został przekazany do Departamentu Inspekcji GIOŚ. Departament Inspekcji GIOŚ pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. poinformował Departament Prawny GIOŚ, że nie wydał stanowiska z dnia [...] października 2019 r. w sprawie uznania pozostałości z produkcji płyt drewnopochodnych za produkt uboczny. GIOŚ dokonał zatem analizy treści wniosku i przeprowadził postępowanie wyjaśniające wewnątrz komórek organizacyjnych. Postępowanie było również prowadzone zgodnie z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ wnikliwie rozpoznał sprawę, dokonując prawidłowej oceny. Decyzja została właściwie uzasadniona. Postępowanie było prowadzone w oparciu o zgormadzony materiał dowodowy. Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., oddalił ją. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła N. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i wadliwe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że GIOŚ w sposób prawidłowy i wystarczający zebrał i ocenił materiał dowodowy oraz na jego podstawie właściwie skonkludował, że nie posiada dokumentu objętego wnioskiem oraz wydał decyzję odmawiającą jego udostępnienia podczas, gdy pismo objęte wnioskiem skarżącej zostało sporządzone przez GIOŚ i znajduje się w posiadaniu organu; 2) przepisów prawa materialnego: - art. 8 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 20 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie wystąpił przypadek "oczywistej niemożności" zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji o środowisku, co stanowiło podstawę dla wydania bezpodstawnej decyzji odmawiającej udostępnienia informacji skarżącej. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w wyniku tego uchylenie zaskarżonej decyzji GIOŚ, a także zasądzenie od GIOŚ na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono nadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci załączonej do skargi kasacyjnej wydruku fotografii pisma GIOŚ z dnia 2 października 2019 r. zawierającego stanowisko w sprawie uznania pozostałości z produkcji płyt drewnopochodnych za produkt uboczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Skarga jest zasadna. Zanim Naczelny Sąd Administracyjny przejdzie do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, na wstępie odniesie się do zawartego w skardze kasacyjnej z dnia 19 października 2020 r. wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wydruku fotografii pism Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2019 r. zawierającego stanowisko w sprawie uznania pozostałości z produkcji płyt drewnopodobnych za produkt uboczny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że złożony przez skarżącą wniosek o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. dowodu uzupełniającego w postaci fotografii zawierającej informację o stanowisku Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 2 października 2019 r. w sprawie uznania pozostałości z produkcji płyt drewnopodobnych za produkt uboczny), należy uznać za zasadny. Zauważyć należy, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania jej stanu faktycznego. Kontrolą sądu administracyjnego objęte są bowiem kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Na podstawie wskazanego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające ale wyłącznie z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1201/16). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony w sprawie stan faktyczny oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do stwierdzenia, że organ nie posiada dokumentu objętego wnioskiem, czego konsekwencją było na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 3 i art. 20 ust. 1 u.i.o.ś. odmówienie udostępnienia informacji o środowisku w zakresie ww. pisma. Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy zauważyć, że wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Sprawia to, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego może nastąpić dopiero wówczas, gdy ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi uzasadnionych wątpliwości. W ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego, wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Uchybienia tego skarżąca upatruje poprzez nieprawidłowe zastosowanie i wadliwe przyjęcia rzez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ w sposób prawidłowy i wystraczający zebrał i ocenił materiał dowody oraz na jego podstawie właściwie skonkludował, że nie posiada dokumentu objętego wnioskiem i wydał decyzję odmawiającą jego udostępnienie. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, że w sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwie dokonaną kontrolę zaskarżonej decyzji wskutek niedostrzeżenia naruszeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, w pierwszej kolejności należy ocenić, czy rzeczywiście miały miejsce wytknięte w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz czy naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając pod tym kątem podniesione zarzuty oraz ich argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one zasadne, bowiem organ faktycznie nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny sprawy wskazuje na to, że postępowanie prowadzone było zgodnie z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. a organ wnikliwie rozpoznał sprawę, dokonując prawidłowej oceny. Decyzja została właściwie uzasadniona, a postępowanie było prowadzone w oparciu o zgormadzony materiał dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tak zaprezentowanej oceny Sądu pierwszej instancji. Należy zwrócić uwagę, że GIOŚ rozpatrując przedmiotowy wniosek oparł swoje ustalenia ograniczając się wyłącznie do pisma z dnia [...] stycznia 2020 r. w którym Departament Inspekcji GIOŚ pismem z [...] stycznia 2020 r. poinformował Departament Prawny, że nie wydał stanowiska z [...] października 2019 r. w sprawie uznania pozostałości z produkcji płyt drewnopochodnych za produkt uboczny. Z kolei Sąd pierwszej instancji rozpoznając przedmiotową sprawę przyjął bezkrytycznie powyższe ustalenia dokonane przez organ. Nie wykazał się dociekliwością, dając wiarę stanowisku GIOŚ. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy, można skutecznie zarzucić orzekającemu w sprawie organowi, tj. Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska, że nie podjął wszystkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia przedmiotowej sprawy. GIOŚ rozpatrując przedmiotowy wniosek nie podjął żadnych dodatkowych czynności, które miałyby na celu udostępnienie żądanych informacji. Ponadto nie wykazał się szczególną starannością. Nie bez znaczenia w tej sprawie jest okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci fotografii pisma GIOŚ z dnia [...] października 2019 r., który poniekąd podważył ustalenia dokonane przez organ. W związku z powyższym stanowisko GIOŚ zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. z którego wynikało, że taki dokument nigdy nie został wytworzony przez Departament Inspekcji GIOŚ jest wnioskiem nie tylko, że zbyt daleko idącym, ale sprzecznych z materiałem gromadzonym w tej sprawie. Strona skarżące kasacyjnie od samego początku wskazywała, że taki dokument istnieje. Organ otrzymał precyzyjne informacje takie jak tytuł, przedmiot oraz datę jego wytworzenia, co powinno wzbudzić jak słusznie wskazuje skarżąca kasacyjnie – uzasadnioną wątpliwość GIOŚ i wprowadzić do podjęcia dalszych konkretnych i precyzyjnych działań mających na celu wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności. Powyższej okoliczności nie zauważył również Sąd pierwszej instancji, który ogólnie ocenił czynności podjęte przez organ i uznał je za wystarczające bez wnikliwej analizy okoliczność sprawy. Ponadto przed wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienie informacji o środowisku pracownik GIOŚ kontaktował się ze skarżącą telefonicznie wskazując, że osoba odpowiedzialna za wydanie ww. stanowiska przebywa na urlopie i w zw. z powyższym obecni pracownicy nie są w stanie odszukać przedmiotowego dokumentu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nienależyty skontrolował legalność zaskarżonej decyzji, błędnie przyjmując, że organ administracji nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa. W świetle okoliczności niniejszej sprawy organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 81 oraz 107 § 3 K.p.a. nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy. Wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia nie zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie miała miejsca. W niniejszej sprawie nie zostało przeprowadzone pełne i wyczerpujące postępowanie, a okoliczności sprawy niezbędne do prawidłowego jej rozstrzygnięcia, nie zostały wyczerpująco wyjaśnione. Nadto Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli wydanej w sprawie decyzji braki w tym zakresie zaakceptował, przez co naruszył wskazane w podstawie skargi kasacyjnej przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujący tym samym koniecznością uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z uwagi na powyższe, należało podzielić zarzut naruszenia wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów postępowania. W związku z powyższym należy uznać, że także wynikająca z art. 16 ust. 2 pkt 3 u.i.o.ś. przesłanka pozwalająca organowi władzy publicznej na odmowę udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w przypadku gdy wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania, nie znajduje uzasadnienia. Jednakże należy stwierdzić, że ocena prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego może być oparta jedynie na prawidłowo pod względem proceduralnym zbudowanej podstawie faktycznej rozstrzygnięcia. W związku z tym ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego jest na tym etapie rozpoznawania sprawy przedwczesna. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w skardze kasacyjnej są zasadne. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę i utrzymując w mocy wydaną w sprawie decyzję nie dostrzegł naruszenia prawa w zakresie braku należytego ustalenia stanu faktycznego, a w tym nie dokonał prawidłowej oceny przesłanki, zgodnie z którą można nie udostępnić informacji, jeżeli i wniosek o jej udostepnienie jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z 193 P.p.s.a. zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Organ, kierując się koniecznością prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy weźmie pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym dokumentu w postaci wydruku fotografii pism Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2019 r. zawierającego stanowisko w sprawie uznania pozostałości z produkcji płyt drewnopodobnych za produkt uboczny. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od organu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zasądzić na rzecz N. K. kwotę 1154 złote stanowiących zwrot kosztów postępowania sądowego. Koszty te obejmują zwrot kwoty wpisu od skargi (200 złotych), zwrot opłaty za ustanowienie pełnomocnictwa przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym (2 x po 17 złotych), zwrot kwoty wpisu od skargi kasacyjnej (100 złotych), zwrot opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (100 złotych) oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem N. K. obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1668, z późn. zm.).