IV SA/Wa 724/20

Dnia 6 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 sierpnia 2020 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2020 roku nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku oddala skargę.

M. R. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ") z [...] stycznia 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji o środowisku. Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący: Wnioskiem z 23 października 2019 r. M. R. wystąpiła do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o udostępnienie informacji o środowisku w postaci wszelkich wytycznych, stanowisk, opinii, i innego rodzaju dokumentów, jakie zostały wytworzone przez lub na zlecenie organów Inspekcji Ochrony Środowiska bądź Ministra Środowiska, a które są adresowane albo dotyczą bezpośrednio lub pośrednio postępowań w sprawie uznania danych przedmiotów lub substancji za produkt uboczny zainicjowanych przez następujące podmioty prowadzące działalność w zakresie płyt drewnopochodnych: spółek grupy [...] (w szczególności [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] sp. z o.o.); spółek z grupy [...] (w szczególności [...] sp. z o.o. sp. k., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o.); spółek z grupy [...] (w szczególności [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o.), spółek z grupy [...] (w szczególności [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o.); [...] sp. z o.o.; [...] S.A. Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z 5 listopada 2019 r. wezwał M. R. do sprecyzowania jakie dokładnie dokumenty są przedmiotem wniosku przez wskazanie: dat ich wydania, sygnatur, autorów i adresatów. W odpowiedzi na wezwanie strona jedynie wskazała, że dokumenty stanowiące przedmiot wniosku z uwagi na swój charakter (dokumenty wewnętrzne) nie przyjmują formy oficjalnych rozstrzygnięć, w związku z czym nie jest w stanie wskazać ich autorów, adresatów czy dat ich wydania. Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z 12 grudnia 2019 r. przekazał wniosek, zgodnie z właściwością, do rozpoznania w części dokumentów wytworzonych przez lub na zlecenie Wojewódzkich Inspektorów Ochrony Środowiska do wszystkich wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska. Główny Inspektor Ochrony Środowiska również pismem z 12 grudnia 2019 r. przekazał wniosek, zgodnie z właściwością, do rozpoznania w części dokumentów wytworzonych przez lub na zlecenie do Ministra Środowiska. Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z 24 stycznia 2020 r. przekazał M. R. informacje, które posiadał, tj. informacje dotyczące [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o., w tym zanonimizowane kopie postanowień wydanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska dotyczące [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. Po rozpatrzeniu wniosku M. R. - Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] stycznia 2020 r. odmówił udostępnienia informacji o środowisku w postaci wszelkich wytycznych, stanowisk, opinii i innego rodzaju dokumentów, jakie zostały wytworzone przez lub na zlecenie organów Inspekcji Ochrony Środowiska bądź Ministra Środowiska, a które są adresowane albo dotyczą bezpośrednio lub pośrednio postępowań w sprawie uznania danych przedmiotów lub substancji za produkt uboczny zainicjowanych przez następujące podmioty prowadzące działalność w zakresie płyt drewnopochodnych: spółek grupy [...] (w szczególności [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o.); spółek z grupy [...] (w szczególności [...] sp. z o.o. sp. k., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o.); spółek z grupy [...] (w szczególności [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o.), spółek z grupy [...] (w szczególności [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o.) i [...] S.A. Organ uznał, że wniosek strony jest w części "oczywiście" niemożliwy do zrealizowania, albowiem organ nie posiada w części wnioskowanych informacji, tj. w zakresie: wytycznych, stanowisk, opinii i innego rodzaju dokumentów, jakie zostały wytworzone przez lub na zlecenie tegoż organu, a które są adresowane albo dotyczą bezpośrednio lub pośrednio postępowań w sprawie uznania danych przedmiotów lub substancji za produkt uboczny zainicjowanych przez ww. podmioty prowadzące działalność w zakresie płyt drewnopochodnych. Ponadto przed Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska nie toczyły się i nie toczą się postępowania w przedmiocie uznania danych przedmiotów lub substancji za produkt uboczny zainicjowanych przez ww. podmioty. Natomiast informacje, które posiadał Główny Inspektor Ochrony Środowiska, tj. w zakresie [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., organ przekazał wnioskującej pismem z 24 stycznia 2020 r. M. R. wniosła skargę na decyzję GIOŚ z [...] stycznia 2020 r., zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez brak wszechstronnej weryfikacji, czy organ posiada żądane przez skarżącą dokumenty i informacje i w konsekwencji przedwczesną odmowę udostępnienia żądanych informacji; 2) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. przez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia decyzji w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, co stanowi potwierdzenie niepełnego rozpoznania sprawy przez organ; 3) art. 16 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy z 3 października 2008 r. polegające na błędnym przyjęciu, że przesłanka oczywistej niemożliwości realizacji wniosku zostaje spełniona w przypadku, gdy właściwy do rozpoznania wniosku organ nie dysponuje informacjami objętymi żądaniem. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Główny Inspektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2020 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i ocenach oddziaływania na środowisko [(Dz. U. z 2018 r., poz. 2081, z późn. zm.) - dalej w skrócie: "u.i.o.ś."]. W doktrynie prawa ochrony środowiska zwraca się uwagę na dwa aspekty prawa do informacji o środowisku: bierny i czynny. Bierny polega na udostępnianiu informacji będących w posiadaniu organu na żądanie. Czynny występuje w dwóch sytuacjach: gdy organ administracji specjalnie gromadzi i przetwarza dane w celu udostępnienia ich społeczeństwu oraz wówczas, gdy przygotowane przez siebie informacje podaje do wiadomości opinii publicznej (Z. Bukowski, Prawo ochrony środowiska w Unii Europejskiej, Warszawa 2007 r., s. 43). Regulacja dotycząca udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie przyznaje każdemu prawo do informacji o środowisku i jego ochronie. Organy administracji są obowiązane do udostępnienia każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, znajdujących się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone. Informacje, o których udostępnienie w przedmiotowej sprawie wystąpiła skarżąca, dotyczą elementów środowiska, a zatem stanowią informacje o środowisku i jego ochronie, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś., a tym samym co do zasady podlegają udostępnianiu. Według art. 19 ust. 2 pkt 1 u.o.i.ś., jeżeli wniosek dotyczy informacji, nieznajdującej się w posiadaniu władz publicznych, władze te niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku przekazują wniosek podmiotowi, w którego posiadaniu znajduje się żądana informacja i powiadamiają o tym wnioskodawcę. Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 3 u.i.o.ś., który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania. Trzeba zauważyć, że ujawnieniu w trybie ustawy ocenowej podlegają nie ogólnie informacje mogące mieć znaczenie dla środowiska, ale wyłącznie informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej (art. 8 ust. 1 u.i.o.ś.). Z analizy akt sprawy wynika, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie posiada wnioskowanych informacji w zakresie: wytycznych, stanowisk, opinii i innego rodzaju dokumentów, jakie zostały wytworzone przez lub na zlecenie tego organu, a które są adresowane albo dotyczą bezpośrednio lub pośrednio postępowań w sprawie uznania danych przedmiotów lub substancji za produkt uboczny zainicjowanych przez następujące podmioty prowadzące działalność w zakresie płyt drewnopochodnych: spółek grupy [...] (w szczególności [...] sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o.); spółek z grupy [...] (w szczególności [...] sp. z o.o. sp. k., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o.); spółek z grupy [...] (w szczególności [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o.), spółek z grupy [...] (w szczególności [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o.); [...] S.A. Z analizy treści bazy orzeczniczej prowadzonej w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska ponadto wynika, że przed Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska nie toczyły się i nie toczą się postępowania w przedmiocie uznania danych przedmiotów lub substancji za produkt uboczny zainicjowanych przez ww. podmioty. Z uwagi na okoliczność, że skarżąca wnosiła o udostępnienie żądanych informacji również przez Ministra Środowiska i wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska GIOŚ pismami z 12 grudnia 2019 r. przekazał przedmiotowy wniosek, zgodnie z właściwością, do rozpoznania w części dokumentów wytworzonych przez lub na zlecenie do Ministra Środowiska oraz do wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 1 u.o.i.ś. Sąd podzielił pogląd Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, że oczywisty brak możliwości udostępnienia informacji w sprawie, w której wpłynął wniosek, będzie występował wówczas, gdy po nawet powierzchownej analizie treści żądania nie będzie ono w ogóle możliwe do realizacji. Pojęcie "oczywistości" nie jest definiowane na gruncie przepisów o dostępie do informacji o środowisku. Wydaje się, że pogląd powyższy można przetransponować na postanowienia komentowanego wyjątku, przyjmując, że oczywisty brak możliwości udostępnienia informacji w sprawie, w której wpłynął wniosek, będzie występował wówczas, gdy już na pierwszy rzut oka wniosek nie będzie się nadawał do realizacji. Zaistnieje to np. w sytuacji, gdy powszechnie będzie wiadomo, że określonymi rodzajami informacji władza publiczna nie dysponuje (por. Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Krzysztof Gruszecki, wyd. III). Stanowisko to jest zbieżne z poglądami doktryny i orzecznictwa. Wskazuje się bowiem, że w razie odmiennego uregulowania dostępu do informacji w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku, pierwszeństwo będą miały rozwiązania zawarte w tej ostatniej – jako bardziej szczegółowej. Natomiast jeżeli konkretne zagadnienie nie jest unormowane w tej ustawie lub zrobiono to tylko fragmentarycznie – zastosowanie znajdą rozwiązania wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako bardziej ogólne i dotyczące wszystkich rodzajów informacji publicznej, w tym informacji również o stanie i ochronie środowiska (Ł. Radwanowicz, Administracyjne aspekty dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie, "Ochrona Środowiska – Przegląd" 2003, nr 1, s. 40; wyrok NSA z 28 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 269/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www. orzeczenia.nsa.gov.pl – w skrócie CBOSA). Zdaniem Sądu, taka sytuacja ma miejsce w przypadku nieposiadania w ogóle przez organ danych dokumentów, informacji (również wyroki NSA z: 4 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1819/18, 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 462/15; wyroki WSA: we Wrocławiu z 29 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Wr 62/09, w Łodzi z 25 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 392/18, w Poznaniu z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 392/18 - CBOSA). Stosując powyższe wnioski interpretacyjne należy uznać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z "oczywistością" niemożności zrealizowania żądania, albowiem Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie posiada wnioskowanych informacji w zakresie: wytycznych, stanowisk, opinii i innego rodzaju dokumentów, jakie zostały wytworzone przez lub na zlecenie tegoż organu, a które są adresowane albo dotyczą bezpośrednio lub pośrednio postępowań w sprawie uznania danych przedmiotów lub substancji za produkt uboczny zainicjowanych przez wymienione uprzednio podmioty prowadzące działalność w zakresie płyt drewnopochodnych. Przed Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska nie toczyły się i nie toczą się postępowania w przedmiocie uznania danych przedmiotów lub substancji za produkt uboczny zainicjowanych przez te podmioty. W związku z powyższym GIOŚ nie mógł udzielić skarżącej takich informacji, co oznacza, że przedmiotowy wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania, a to wypełnia normę zawartą w art. 16 ust. 2 pkt 3 u.i.o.ś. Kwalifikacja informacji, jako informacji o środowisku, nie jest wystarczająca do uznania, że organ ochrony środowiska w realiach niniejszej sprawy zobowiązany był do jej ujawnienia. Otóż organ ma obowiązek ujawnić tego rodzaju informacje, jeżeli informacje te znajdują się w jego posiadaniu. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że rozstrzygający organ był w posiadaniu jedynie części żądnych przez skarżącą informacji i przekazał je w piśmie z 24 stycznia 2020 r. Nie był natomiast w posiadaniu informacji w zakresie wytycznych, stanowisk, opinii i innego rodzaju dokumentów, jakie zostały wytworzone przez lub na zlecenie tegoż organu, a które są adresowane albo dotyczą bezpośrednio lub pośrednio postępowań w sprawie uznania danych przedmiotów lub substancji za produkt uboczny zainicjowanych przez wymieniane podmioty prowadzące działalność w zakresie płyt drewnopochodnych, jak również w posiadaniu informacji dotyczących postępowań w przedmiocie uznania danych przedmiotów lub substancji za produkt uboczny zainicjowanych przez przedmiotowe podmioty. Na gruncie ogólnych przepisów o udostępnianiu informacji publicznej przyjmuje się, że poinformowanie wnioskodawcy, że organ nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją – stanowi udzielenie informacji publicznej. Nie można bowiem przyjmować, że organ ma obowiązek udzielenia informacji, której nie posiada. Nie można także zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne (wyrok NSA z 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2257/17, wyrok WSA w Warszawie z 2 czerwca 2020 r., sygn.. akt IV SA/Wa 128/20 - CBOSA). W świetle powyższych wywodów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są bezzasadne. Z kolei odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania - należy wskazać, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując wniosek podjął czynności, które miałyby na celu udostępnienie żądanych informacji i wykazał się szczególną starannością rozpatrując wniosek o udzielenie informacji o środowisku. GIOŚ po stwierdzeniu, że nie dysponuje wszystkim żądanymi przez skarżącą informacjami przekazał przedmiotowy wniosek zgodnie z właściwością poszczególnym organom wojewódzkim, jak również Ministrowi Środowiska na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 1 u.i.o.ś.. Zatem Główny Inspektor Ochrony Środowiska podjął działania, które miały na celu udostępnienie skarżącej żadnych przez nią informacji o środowisku. Postępowanie zostało przeprowadzone w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Organ wnikliwie rozpoznał sprawę, dokonując właściwej oceny. Decyzja została uzasadniona zgodnie z wymogami art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.