IV SA/Wa 71/21

Dnia 20 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 roku nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 1 pkt 3, § 1 ust. 2 i 3, § 11, § 12, § 13, § 15 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, § 16 ust. 1 i 2.

Rada Gminy [...] (dalej: organ, Rada) na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] znak [...] z [...] kwietnia 2016 r., w dniu [...] maja 2016 r. uchwaliła uchwałę nr [...]w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...]" stanowiącego załącznik do tej uchwały (Dz.U. Woj. [...]. z 2016 r. poz. [...]). W piśmie z 14 grudnia 2020 r. Prokurator Okręgowy w [...] (dalej: skarżący, Prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę. Na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 53 § 2a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Prokurator zaskarżył w części uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (Dz. U. Woj. [...]. z 2016 r. poz. [...]), w zakresie przepisów załącznika tejże uchwały (dalej: Regulamin). Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.. dalej: u.c.p.g.) przez: 1) powtórzenie w § 1 ust. 1 pkt 3 Regulaminu treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a co za tym idzie nieokreślenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; 2) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 1 ust. 2 i 3 Regulaminu przez ustanowienie warunku dla mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, w postaci braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, co w sposób nieuprawniony wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego określone w art. 144 Kodeksu cywilnego; 3) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 1 ust. 3 Regulaminu przez ustanowienie warunków dla napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, w postaci możliwości dokonania "drobnych" napraw, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować; 4) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego przez nałożenie w § 12 Regulaminu obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne oraz innych psów mogących stanowić zagrożenie dla ludzi na smyczy i w kagańcu, przez co obowiązek ten został sformułowany w sposób kategoryczny, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach, wykluczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku, przy zachowaniu nad nim kontroli, a także posłużenie się pojęciem niedookreślonym psa "mogącego stanowić zagrożenie" dla ludzi; 5) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego przez sformułowanie w § 11 i § 13 Regulaminu postanowień odnoszących się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych; 6) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego przez sformułowanie w § 13 Regulaminu obowiązku odnoszącego się do zwierząt nie uznawanych za zwierzęta domowe, w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt; 7) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego przez sformułowanie w § 15 ust. 1 pkt 1 Regulaminu warunku niepowodowania zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować; 8) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego przez określenie w § 15 ust. 1 pkt 2 Regulaminu warunku niepowodowania uciążliwości dla osób zamieszkujących na sąsiedniej nieruchomości, co w sposób nieuprawniony wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego określone w art. 144 Kodeksu cywilnego; 9) niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego przez sformułowanie w § 15 ust. 1 pkt 3 Regulaminu obowiązku odnoszącego się do zachowania w miejscach publicznych, nie zaś wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej; 10) niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego przez określenie w § 16 ust. 1 Regulaminu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, rozciągając ten obowiązek na wszelkie nieruchomości zabudowane, przez co nie wyznaczono obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji; 11) niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego przez określenie w § 16 ust. 2 Regulaminu terminów obowiązkowej deratyzacji niesprecyzowanymi, ogólnikowymi określeniami: "w miarę potrzeb", "nie rzadziej niż raz na trzy lata", przez co nie wyznaczono terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w części uchwały w zakresie przepisów: § 1 ust. 1 pkt 3, § 1 ust. 2 i 3, § 11, § 12, § 13, § 15 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, § 16 ust. 1 i 2 Regulaminu. W uzasadnieniu skargi rozwinięto treść postawionych zarzutów przedstawiając argumenty potwierdzające według skarżącego, ich zasadność. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz Rady kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że zaskarżona uchwała wraz ze zmianami utraciła moc z dniem [...] marca 2020 r. w związku z uchwaleniem przez Radę nowego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] - uchwała nr [...] z [...] lutego 2020 r. Uchwała została również, zgodnie z wymaganiami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przekazana do zaopiniowania przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego i uzyskała jego opinię pozytywną. W ocenie Rady, zarzuty Prokuratora nie są trafne. Odnosząc się do zarzutu nr 1, Rada wyjaśniła, że regulamin czystości i porządku w gminie pełni funkcję nie tylko aktu prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym ale również funkcję informacyjną. Adresat normy prawnej nie musi dla rekonstruowania swojego obowiązku korzystać z innych aktów prawnych i dlatego w jednym akcie prawnym – regulaminie - zawarte są wszystkie kwestie niezbędne do ustalenia zakresu obowiązków takiego adresata normy prawnej. Odnosząc się do zarzutów 2 i 3 skargi Rada powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazała, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą odbywać się na terenie nieruchomości, pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady będą gromadzone w sposób opisany w Regulaminie. Takie określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, który upoważnia radę gminy do określenia wymagań dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W ocenie Rady, ze względu na potencjalne uciążliwości dla innych osób oraz zanieczyszczenie terenu, w tym względy ochrony środowiska, w pełni uzasadnione jest wprowadzenie w § 1 ust. 2 i 3 Regulaminu - w ramach uszczegółowienia wymagań dotyczących naprawy pojazdów poza warsztatami naprawczymi, tj. w ramach delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy - ograniczenia dopuszczalności takich działań przez zezwolenie na wykonywanie napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu z dodatkowym uzależnieniem nie powodowania zanieczyszczeń wód i gleby oraz braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu nr 4, Rada powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazała, że wprowadzenie w Regulaminie utrzymania czystości i porządku zasady, że w miejscach publicznych na terenie miasta psa wyprowadza się na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy agresywnej - na smyczy i w kagańcu, służy osiągnięciu celu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z ww. regulacją. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Odpowiadając na zarzut nr 5 skargi Rada powołując się poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśniła, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do zachowania niezbędnych środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem oraz uciążliwością ze strony tych zwierząt dla ludzi, w szczególności do stałego dozoru nad tymi zwierzętami, aby zwierzęta nie stanowiły niebezpieczeństwa dla innych osób właściciele zobowiązani są do przetrzymywania zwierząt na terenie swojej nieruchomości. Rada nie przekroczyła zakresu upoważnienia jedynie tylko podkreśliła że zwierzęta powinny być przetrzymywane na nieruchomości zauważono, że wiele nieruchomości prywatnych przylega do terenów publicznych (chodniki, drogi, parki), a osoby na nich przebywające, w tym w szczególności dzieci, mają prawo czuć się w takim terenie wolne od zagrożenia, jakie mogą stanowić psy, czy inne zwierzęta domowe, wybiegające z czyjejś posesji i próbujące ich w różny sposób atakować. Odnosząc się do zarzutu nr 6 skargi Rada wskazała, że w myśl art. 4 pkt 17 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt zwierzę domowe to zwierzę tradycyjne przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu , utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, w myśl tego artykułu mieszkańcy mogą przetrzymywać zwierzęta takie jak. węże, żółwie czy papugi i w myśl § 13 Regulaminu powinny zostać zabezpieczone przed ich wydostaniem się. Odpowiadając na zarzut nr 7 skargi Rada, powołując się na poglądy wyrażone orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazała, że za nieistotne naruszenie prawa uznaje się drobne, niedotyczące istotnych zagadnień, a za tym będą to takie naruszenia prawa jak nieścisłość prawna nie mająca wpływu na materialną treść uchwały. W praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach ustaw oraz w przepisach prawa miejscowego wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić niezbędną elastyczność podczas stosowania prawa. Odnosząc się do zarzutu nr 8 skargi Rada powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśniła, że w części orzeczeń wyrażany jest pogląd, że tego typu zapisem Rada gminy wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego, oraz że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają gminie uprawnienia do kreowania w Regulaminie praw podmiotowych osób trzecich. Odpowiadając na zarzut nr 9 skargi, Rada powołując się na pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z 7 listopada 2006 r. SK 42/05, OTK-A 2006, Nr 10, poz. 148 wskazała, że za nieistotne naruszenie prawa uznaje się drobne, niedotyczące istotnych zagadnień, a za tym będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na materialną treść uchwały. W praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach ustaw oraz aktów prawa miejscowego - wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić niezbędną elastyczność podczas stosowania prawa. Odnosząc się do zarzutów nr 10 i 11 skargi, Rada wyjaśniła, że przepisy u.c.p.g. nadają Radzie upoważnienie do regulowania ustaleń dotyczących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g), Rada wyznaczyła obowiązek deratyzacji na wszystkie nieruchomości zabudowanych mając na względzie że gmina jest typowo wiejską gminą o zabudowie zagrodowej raz na 3 lata, jeżeli w gospodarstwie występują gryzonie to deratyzacja powinna być prowadzona w miarę potrzeb tak aby gryzonie nie rozpowszechniały się po sąsiedzkich zabudowaniach. Według Rady, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że zakwestionowane przez niego przepisy Regulaminu w sposób istotny naruszają prawo bowiem wskazane uchybienia, które są zarzucane przez stronę skarżącą nie prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za nieistotne naruszenie prawa uznaje się drobne, niedotyczące istotnych zagadnień, a za tym będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na materialną treść uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sam fakt utraty mocy zaskarżonej uchwały w wyniku podjęcia kolejnej uchwały, nie czyni skargi bezzasadnej, ani też nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego, bądź odrzucenia skargi. Taki pogląd wyrażono w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 869/14 oraz z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt II OSK 2231/13, wskazując na zróżnicowanie skutków prawnych instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od jej wyeliminowania z obrotu prawnego w innych trybach. Stwierdzenie nieważności uchwały rodzi skutek ex tunc, co oznacza, że od samego początku akt nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego. Oznacza to bowiem, że przepisy uchwały w okresie jej obowiązywania muszą być traktowane jako wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązywane były do ich przestrzegania. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. 2016 r., poz. 250, dalej: u.c.p.g.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g., rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z treści przywołanego przepisu wynika, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu należy on do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wskazać należy, że zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.s.p.g., a zawarte tam wyliczenie elementów regulaminu (art. 4 ust. 2) ma charakter wyczerpujący - zamknięty, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Nadto materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać nie tylko z upoważnienia ustawowego ale też nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Dodać należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasad techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej:TK) mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko Prokuratora, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78, 483), art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 u.c.p.g.,: 1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, (dalej: Regulamin) jest aktem prawa miejscowego. 2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. 2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. 3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu. Analiza treści Regulaminu uchwalonego przez Radę Gminy [...] prowadzi do wniosku, że część jego zapisów pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż została uregulowana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut dotyczący powtórzenia w § 1 ust. 1 pkt 3 Regulaminu treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a co za tym idzie nieokreślenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, u.c.p.g., dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W ocenie Sądu, przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Nałożenie przewidzianych w § 1 ust. 1 pkt 3 Regulaminu obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego w § 1 ust. 2 i 3 Regulaminu, przez ustanowienie warunku dla mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, w postaci braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, ponieważ w sposób nieuprawniony Rada wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego określone w art. 144 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, u.c.p.g. regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad. tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Dotyczy to określenia warunków zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie przewiduje generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości. Zdaniem Sądu, wykracza poza materię ustawową uzależnienie mycia i naprawy pojazdów od warunku określonego w § 1 ust. 2 i 3 Regulaminu, w postaci braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Ww. przepisy uchwały w tym zakresie, w sposób nieuprawniony wkraczają w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym, obejmującą prawo własności i stosunki sąsiedzkie. Rada gminy nie jest uprawniona do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego. W systemie prawa brak jest norm prawnych, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do ograniczenia w § 1 ust. 3 Regulaminu możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi do takich, które określono jako "drobne". Takie uregulowanie w sposób nieuprawniony ogranicza zakres dozwolonych zachowań, ingerując też w prawa podmiotowe jednostki. Ponadto zdaniem Sądu, zezwolenie na przeprowadzanie poza warsztatami naprawczymi wyłącznie drobnych napraw stanowi modyfikację regulacji ustawowej. Zwrot "drobna naprawa" jest niedookreślony i ogólny, co nie pozwala na prawidłowe ustalenie zakresu wykonywanych napraw. Zasadny jest zarzut dotyczący przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego przez nałożenie w § 12 Regulaminu obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne oraz innych psów mogących stanowić zagrożenie dla ludzi na smyczy i w kagańcu, przez co obowiązek ten został sformułowany w sposób kategoryczny, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach, wykluczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku, przy zachowaniu nad nim kontroli, a także posłużenie się pojęciem niedookreślonym psa "mogącego stanowić zagrożenie" dla ludzi. Nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Należy pamiętać jednak, że obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżony przepis Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny, bez uwzględnienia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach, wykluczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku przy zachowaniu nad nim kontroli. Wyjaśnić należy, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności wykroczeniowej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zdaniem NSA, "Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego". (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 3039/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zdaniem Sądu, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne oraz innych psów mogących stanowić zagrożenie dla ludzi na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) w stanie prawnym obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że przepisy Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Przepisy Regulaminu nie dopuszczają żadnych wyjątków, w tym sytuacji puszczenia psa wolno przy zachowaniu nad nim kontroli, bądź innych środków ostrożności. Ponadto w Regulaminie posłużono się pojęciem niedookreślonym psa "mogącego stanowić zagrożenie" dla ludzi, co pozostawia zbyt dużą swobodę interpretacji. Zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego przez sformułowanie w § 11 i § 13 Regulaminu postanowień odnoszących się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych. Zdaniem Sądu, wykracza poza zakres delegacji ustawowej przepis § 11 Regulaminu w świetle, którego osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, zobowiązane są trzymać je na terenie swojej nieruchomości. Zaskarżony przepis Regulaminu nie określa obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Nie można uznać by celem tej regulacji była ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Treść wymienionego przepisu w sposób nieuprawniony określa obowiązki właścicieli lub opiekunów zwierząt w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych. Zasadny jest zarzut dotyczący przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego przez sformułowanie w § 13 Regulaminu obowiązku odnoszącego się do zwierząt nie uznawanych za zwierzęta domowe, w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Przedstawione wyżej argumenty dotyczące wykroczenia poza zakres delegacji ustawowej przepisu § 11 Regulaminu pozwalają też uznać przepis § 13 Regulaminu jako wykraczający poza zakres delegacji ustawowej. Poszerzając zakres argumentacji dotyczący przepisu § 13 Regulaminu, należy stwierdzić, że przepisy przedmiotowego Regulaminu jako aktu prawa miejscowego powinny dotyczyć zwierząt przebywających zwyczajowo z człowiekiem, w jego domu lub innych odpowiednich pomieszczeniach, nie zaś innych zwierząt których nie można uznać za tradycyjnie przebywających na terenie danej gminy z człowiekiem. Zasadny jest zarzut dotyczący przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego przez określenie w § 15 ust. 1 pkt 2 Regulaminu warunku niepowodowania uciążliwości dla osób zamieszkujących na sąsiedniej nieruchomości, co w sposób nieuprawniony wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego określone w art. 144 Kodeksu cywilnego. W § 15 ust. 1 pkt 1 Regulaminu wskazano, że na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane pod warunkiem, że powstające w związku z hodowlą odpady i nieczystości będą gromadzone i usuwane w sposób zgodny z prawem, a także nie będą powodowały zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych. Wyjaśnić należy, że warunek niepowodowania "zanieczyszczenia" terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych pozostawia zbyt dużą swobodę interpretacji, by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów owej normy prawnej. Zgodnie z art. 3 pkt 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., dalej: p.o.ś.) zanieczyszczeniem jest emisja, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Emisją w świetle tej ustawy jest bezpośrednie lub pośrednie wprowadzanie do powietrza, wody, gleby lub ziemi w wyniku działalności człowieka substancji lub energii (art. 3 pkt 4 p.o.ś.). Wyjaśnić należy, że zagadnienie ochrony przed zanieczyszczeniem jest regulowane przede wszystkim przepisami tytułu III ustawy – p.o.ś.. Regulacje te można podzielić na następujące główne grupy: 1) przepisy ogólne, określające przede wszystkim cele i podstawowe zasady ochrony przed zanieczyszczeniami; 2) przepisy ustalające ogólne zasady i obowiązki związane z ochroną przed zanieczyszczeniem pochodzącym ze wskazanych źródeł, takich jak: a) instalacje i urządzenia, b) substancje i produkty, c) tzw. źródła liniowe i rozproszone, czyli drogi, linie kolejowe, tramwajowe, lotniska lub porty, linie energetyczne; 3) przepisy konstruujące podstawowe wymagania materialne i proceduralne dla wydawania pozwoleń na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii. Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom dotyczy wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, wytwarzania odpadów, powodowania hałasu, wytwarzania pól elektromagnetycznych, ale traktowanych jako "kwalifikowane" emisje do środowiska. Zgodnie z ogólnymi założeniami p.o.ś., przeciwdziałanie zanieczyszczeniom powinno polegać na zapobieganiu, ograniczaniu albo zakazie wprowadzania do środowiska substancji lub energii, głównym zaś celem takich działań jest przestrzeganie standardów jakości środowiska. Z obowiązku przestrzegania standardów nie zwalnia zastosowanie odpowiedniej technologii ani stosowanie się do standardów emisyjnych. W sytuacji natomiast, gdy określone skutki oddziaływania na środowisko nie są objęte standardem jakości, ochrona przed zanieczyszczeniem to ochrona przed opisowo wskazanymi w definicji zanieczyszczenia skutkami emisji, związanymi z powodowaniem określonych negatywnych konsekwencji (szkód) dla środowiska lub człowieka. Obowiązki w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem obciążają podmioty zarządzające poszczególnymi źródłami emisji. W stosunku do instalacji takim podmiotem jest właściciel instalacji bądź podmiot dysponujący innym tytułem prawnym do instalacji. Ogólne przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska dotyczące tzw. prawa emisyjnego (ochrona przed zanieczyszczeniem) określają wymagania ochronne adresowane do poszczególnych źródeł emisji. Najbardziej rozbudowane są tego rodzaju postanowienia adresowane do podmiotów prowadzących instalację i dotyczące wymagań, jakie powinna spełniać instalacja. Zdaniem Sądu, wykracza poza materię ustawową określenie w § 15 ust. 1 pkt 2 Regulaminu warunku niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Treść uchwały w tym zakresie, w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym, mianowicie w prawo własności i stosunki sąsiedzkie. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zasadny jest zarzut dotyczący niewyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez sformułowanie w § 15 ust. 1 pkt 3 Regulaminu obowiązku odnoszącego się do zachowania w miejscach publicznych, nie zaś wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W ocenie Sądu, nie można uznać, by nałożenie w § 15 ust. 1 pkt 3 Regulaminu obowiązku usuwania odchodów zwierząt, pozostałości karmy oraz ściółki pozostawionych na ulicach i placach w terenie zabudowanym oraz innych miejscach publicznych, wypełniało upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., a mianowicie, by przedmiotowe uregulowanie określało wymagania w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący niewyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez określenie w § 16 ust. 1 Regulaminu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, rozciągając ten obowiązek na wszelkie nieruchomości zabudowane, przez co nie wyznaczono obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Zasadny jest także zarzut dotyczący niewyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez określenie w § 16 ust. 2 Regulaminu terminów obowiązkowej deratyzacji niesprecyzowanymi, ogólnikowymi określeniami: "w miarę potrzeb", "nie rzadziej niż raz na trzy lata", przez co nie wyznaczono terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Według Sądu, objęcie obowiązkiem deratyzacji nieruchomości zabudowanych na całym obszarze gminy jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który zobowiązuje do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie jak uczyniono to w § 16 ust. 1 Regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich zabudowanych nieruchomości na całym obszarze gminy. Wyjaśnić należy, że gdyby ustawodawca chciał objąć deratyzacją wszystkie zabudowane nieruchomości na terenie gminy, niewątpliwie uczyniłby to wskazując w ustawie chociażby tylko wymóg określenia terminów deratyzacji. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wyraźnie natomiast stanowi zarówno o terminie deratyzacji jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji. Nie ma w tym przepisie mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji wszystkich nieruchomości zabudowanych na obszarze gminy. W ocenie Sądu, objęcie tym obowiązkiem wszystkich zabudowanych nieruchomości jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie. Wskazać należy, że Rada nie określiła również terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji. Nie można przyjąć za wyznaczenie terminów użytych w § 16 ust. 2 Regulaminu określeń: "w miarę potrzeb", "nie rzadziej niż raz na trzy lata", "w terminie do 31 grudnia". Przepis obligujący do przeprowadzania deratyzacji "w miarę potrzeb" należy uznać za niedopuszczalny, ponieważ pojęcie to jest ogólnikowe, niesprecyzowane, stwarzające możliwości wypełniania różnymi treściami w zależności od tego, kto miałby te potrzeby oceniać. Zdaniem Sądu, jako niezgodne z upoważnieniem ustawowym należy ocenić określanie dodatkowych, konkretnie nie wskazanych terminów i uzasadnianie tego obowiązku pojęciami tak nieprecyzyjnymi jak "w miarę potrzeby". Mając powyższe na uwadze, wniosek Prokuratora o stwierdzenie w części nieważności zaskarżonych przepisów uchwały Rady Gminy [...] z [...] maja 2016 r. sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] należało uznać za zasadny. Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji