II SA/Lu 90/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] w Ł. na uchwałę Wójt Gminy z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 13 ust. 3 "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy W." stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Wójt Gminy z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W.".

Prokurator Rejonowy w [...] złożył 5 stycznia 2021 r. skargę do Sądu na uchwałę nr [...] Wójt Gminy z [...] r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W." w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 13 ust. 3 regulaminu, stanowiącego załącznik do wymienionej uchwały (dalej także: regulamin). Rozstrzygnięciu temu Prokurator zarzucił rażące naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.; dalej: u.c.p.g) poprzez wprowadzenie: - w § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu zakazu mycia pojazdów samochodowych poza myjniami z wyłączeniem jedynie mycia nadwozia samochodu; - w § 13 ust. 3 regulaminu obowiązku właściciela lub opiekuna psa do wyprowadzania psa tylko na smyczy, natomiast psów uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu. W związku z tym, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 13 ust. 3 regulaminu. W odpowiedzi na skargę Gmina W. wniosła o oddalenie skargi. Gmina stwierdziła, że organ nadzoru – Wojewoda L. nie składał żadnych zastrzeżeń co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Ponadto Gmina wskazała, że treść § 13 ust. 3 regulaminu nie ma charakteru generalnego, lecz stanowi unormowanie zmierzające do ochrony praw wszystkich członków społeczności Gminy, gdyż przewiduje wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu wynikające z ich rasy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga Prokuratora Rejonowego zasługiwała na uwzględnienie. Będąca przedmiotem skargi uchwała, jak wynika z jej treści, została wydana w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. Przepis art. 4 ust. 1 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Regulamin wydany na tej podstawie określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym art. 4 ust. 2 u.c.p.g., w tym – mając na uwadze zakres zaskarżenia w niniejszej sprawie – wskazuje: - wymagania w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi (pkt 1 lit. d); - obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6). W § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, postanowiono, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może dotyczyć wyłącznie nadwozia samochodu. Powyższy przepis regulaminu, jak zasadnie dostrzegł Prokurator, wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. Nie ulega bowiem wątpliwości Sądu, że powołany przepis ustawowy zezwala radzie gminy określić, jakie wymagania muszą być spełnione w przypadku mycia i napraw pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wbrew stanowisku organu, przepis ten nie daje natomiast radzie gminy jakichkolwiek podstaw do wprowadzenia ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw. Cytowany przepis zawiera adresowane do organu stanowiącego gminy upoważnienie do określenia szczegółowych zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych w całości. Bezsprzecznie zaś nie pozwala on na wprowadzenie ograniczeń w zakresie mycia odnoszących się jedynie do nadwozia pojazdu, tak jak uczyniła to w rozpoznawanej sprawie rada gminy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 czerwca 2020 r., VIII SA/Wa 286/20). Trafny był również zarzut skargi dotyczący nałożenia w § 13 ust. 3 regulaminu obowiązków na właścicieli lub opiekunów psów w sposób, który nie wypełnia delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że unormowania gminnego regulaminu utrzymania czystości i porządku wprowadzające obowiązek wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu mają na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, a zatem zasadniczo art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. może stanowić podstawę do nałożenia na właścicieli psów tego rodzaju obowiązków. Konieczne jest jednak stwierdzić, że nakładane na podstawie tego przepisu na właścicieli psów obowiązki muszą mieć charakter proporcjonalny i ekwiwalentny wobec celu, jakiemu służy art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., to jest ochronie ludzi przed zagrożeniem ze strony psów bądź uciążliwością, jaką powodować mogą te zwierzęta domowe. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: po pierwsze, czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; po drugie, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana oraz po trzecie, czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zob. wyrok TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94). W ocenie Sądu, § 13 ust. 3 regulaminu nie spełnia tego wymogu z tego powodu, że przepis ten zbyt szeroko ujmuje kwestię "wyprowadzania" psów. Niewątpliwie powyższe unormowanie regulaminu w sposób nadmiernie ogólny określa te kwestie, albowiem jest w nim mowa wyłącznie o wyprowadzaniu psów. W szczególności zaś w § 13 ust. 3 regulaminu rada gminy nie doprecyzowała, tak jak uczyniła to przykładowo w § 13 ust. 4 regulaminu, że w kwestionowanym przez Prokuratora zapisie chodzi wyłącznie o wyprowadzenie psów na tereny przeznaczone do użytku publicznego bądź inne miejsca przeznaczone do wspólnego użytku. Mając powyższe na względzie nie ulega wątpliwości, że § 13 ust. 3 regulaminu (odczytywany łącznie z § 13 ust. 4 regulaminu) stanowi, że właściciele lub opiekuni psów są obowiązani do wyprowadzania tych zwierząt tylko na smyczy, a psów uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu, zarówno na obszarze terenów publicznych i innych miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku, jak i na pozostałym obszarze gminy, niemającym takiego publicznego charakteru, a więc nieprzeznaczonych – ze swej istoty – do wspólnego użytku. Kwestionowane uregulowanie w sposób arbitralny i nieracjonalny określa zakres obowiązków nakładanych na właścicieli bądź opiekunów psów na terenie gminy. O ile bowiem za uzasadnione można uznać wprowadzenie tego rodzaju obostrzeń w miejscach publicznych, to nie ma przekonywujących racji, które przemawiałyby za wprowadzeniem takich ograniczeń na terenach niepublicznych, stanowiących własność osób prywatnych (zob. wyrok WSA w Lublinie z 21 lipca 2020 r., II SA/Lu 195/20). Ingerencja prawodawcy miejscowego w zakres swobód obywatelskich jest więc w tym przypadku zbyt daleko idąca. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia także to, że wynikający z § 13 ust. 3 regulaminu obowiązek wyprowadzania psów na smyczy, a w odniesieniu do psów ras uznawanych za agresywne i psów innych ras zachowujących się agresywnie – również w kagańcu, wprowadzono w sposób bezwzględny oraz nieprzewidujący żadnych wyjątków, w tym tych, które wynikają z przepisów obowiązującego prawa, a mianowicie z art. 20a ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 426 ze zm. – szerszą argumentację w tym zakresie zawiera cytowany wyżej wyrok WSA w Lublinie). Mając na uwadze wskazane wyżej istotne naruszenia prawa, Sąd obowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części kwestionowanej w skardze, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie stanowi art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.). Przepis ten wprawdzie nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała, zgodnie z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g., stanowi akt prawa miejscowego. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.