IV SA/Wa 3114/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 25 sierpnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S., G. S., W. O., Z. H., A. W., B. C., W. G., G. G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2013 r., znak [...]

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej organ) po rozpatrzeniu wniosków: K. S., G. S.. W. O., Z. H., A. W., B. C., W. G. i G. G. (dalej skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku M. G. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...] – utrzymał w mocy własne postanowienie. Stan sprawy był następujący: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa własności nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym [...] przez Gminę [...], w tym nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Podstawę materialno-prawną w/w decyzji stanowiły art. 13 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187). Wnioskiem z dnia 7 lipca 2010 r. M. G. działająca przez pełnomocnika adw. K. K. wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji Wojewody [...] wskazując, że F. G. - jej poprzedniki prawny- nabył z mocy samego prawa - art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340 z późn. zm.) - własność nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], która w 2006 r. uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Dalej wskazała, że skoro przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa to Gmina [...] nie mogła nabyć jej własności na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Z tego względu, w jej ocenie, przedmiotowa decyzja rażąco naruszyła prawo. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] o Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku M. G. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych osoby, które posiadają gospodarstwa rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie niniejszego dekretu nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw. Niemniej jednak w celu poświadczenia własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności starosta wydaje z urzędu akty nadania ziemi oraz orzeczenia o wykonaniu aktu nadania ziemi, które zawierają określenie osób uprawnionych oraz po-wierzchni gruntów i innych składników gospodarstwa rolnego, a także granice gospodarstw oraz ich wartość szacunkową. Wydawanie tych aktów jest zadaniem z zakresu administracji rządowej (zob. art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w/w dekretu). Z powyższego wynika jednoznacznie, że chociaż nabycie własności nieruchomości objętych zakresem normatywnym art. 2 ust. 1 w/w dekretu następuje z mocy samego prawa to jednak konieczne jest poświadczenie własności poprzez wydanie aktu nadania, który ma charak-ter deklaratoryjny i jest dowodem nabycia własności nieruchomości oraz stanowi pod-stawę wpisu prawa własności do księgi wieczystej. Nadto przyjęcie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że doszło do nabycia własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 w/w dekretu oznaczałoby przekroczenie kompetencji Ministra, ponieważ, jak wskazano wyżej, poświadczenie własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności należy do kompetencji starosty. Konkludując, skoro wnioskodawczyni nie legitymuje się stosownymi dokumentami potwierdzającymi prawo, które ma wskazywać na obiektywnie istniejący interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...], to nie może być uznana za stronę postępowania, które usiłuje zainicjować. M. G. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, następnie, z uwagi na śmierć wnioskodawczyni, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawiesił postępowanie do czasu ustalenia spadkobierców osoby zmarłej. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 16 lipca 2014 r. spadkobiercami po M. G. są: K. S., G. S., W. O., Z. H., A. W., B. C., W. G. i G. G.. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku M. G. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...] – utrzymał w mocy własne postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby spadkobiercy M. G. posiadali tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] zarówno przed dniem 30 czerwca 2000 r. jak i obecnie, nie są zatem podmiotami legitymowanymi do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie służy wyjaśnianiu, czy skarżącemu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, bowiem to skarżący żądając wszczęcia takiego postępowania winien nie budzącym wątpliwości tytułem się legitymować. W odniesieniu do postępowania "komunalizacyjnego" stronami tego postępowania są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu 30 czerwca 2000 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji. Specyfika postępowania komunalizacyjnego ogranicza krąg stron oraz zakres chronionego interesu prawnego jedynie do gmin nabywających mienie z mocy prawa, Skarbu Państwa przekazującego mienie oraz tych podmiotów, którym w dniu 30 czerwca 2000 r. przysługiwało do określonego mienia prawo własności (inne prawo rzeczowe) i które dysponują wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na ten dzień. Tylko bowiem taki tytuł prawny - chroniony prawem materialnym - oddziałuje na nowo ukształtowany stan własnościowy. Przy czym to na stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można domniemywać zatem brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Na postanowienie to K. S., G. S., W. O., Z. H., A. W., B. C., W. G. i G. G. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 9 lipca 2020r. złożonym w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżący wskazali m.in., że w dniu 30 czerwca 2000 r. poprzedniczce prawnej skarżących przysługiwało prawo własności do działki nr [...], bowiem jej mąż nabył je z mocy na podstawie art. 2 dekretu z 1951 r., a jego próba przejęcia w/w działki przez Skarb Państwa nie była skuteczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zwrócić uwagę na art. 2 ust.1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U.1951.46.340), zgodnie z którym osoby, które posiadają gospodarstwa rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie tego dekretu (7 września 1951 r.) nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw. Z art. 5 ust. 1 powołanego dekretu wynika, że w celu poświadczenia własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności wydawane były akty nadania. Akt nadania gospodarstwa rolnego miał zatem charakter deklaratoryjny i wbrew stanowisku organu potwierdzał określony stan prawny, lecz go nie kształtował. Zgromadzone akta administracyjne w sprawie nie są kompletne, ale nie sposób w tym zakresie przypisać winy skarżącym i przerzucić na nich negatywnych skutków takiej sytuacji. Ze szczątkowych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że poprzednik prawny skarżących, F. G., jeszcze przed wejściem w życie dekretu z 1951 r. – bo od dnia 21 lipca 1947r. - zajmował z rodziną samodzielnie działkę ziemi wydzieloną z majątku [...]. Ustalenia w tym zakresie, są oparte między innymi na: - akcie zdawczo – odbiorczym z dnia 21 lipca 1947r. - wniosku F. G. z dnia 23 sierpnia 1947r. o przyznanie prawa własności, nieruchomości ziemskiej (rolnej) położonej w gromadzie majątek [...], gminie [...], powiat [...]. Sąd podziela stanowisko skarżących, że własność działki ich poprzednik prawny nabył z mocy prawa (art. 2 ust.1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych). Tego stanu nie kwestionowały również ówczesne organy procedujące w postępowaniu zainicjowanym przez F. G. podaniem z dnia 21 października 1952r. o przejęcie dziewięcio hektarowej gospodarki przez Skarb Państwa. W zachowanych pismach powstałych w toku tego postępowania organy wskazują na istnienie "akt uwłaszczeniowych petenta". Podsumowując ten fragment rozważań, Sąd stwierdza, że posiadanie przez F. G. prawa własności m.in. działki nr [...] nie budzi wątpliwości. Na potrzeby kontrolowanej sprawy – tj. stwierdzenie przymiotu strony skarżących – należało zbadać, czy wyżej opisane praw skarżący zachował i czy przeszło ono na jego następców prawnych. Nie jest kwestią sporną, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. spadkobiercami po M. G., żonie F. G. są: K. S., G. S., W. O., Z. H., A. W., B. C., W. G. i G. G.. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa uznał zamiar zrzeczenia się przez F. G. własności dziewięcio hektarowej gospodarki (pismo z dnia 30 kwietnia 1953r.). W tym samym piśmie poinformowano petenta o dalszych krokach, które obowiązany był podjąć. Jednocześnie wskazano, że jeżeli petent nie wywiąże się w ustalonym terminie ze wskazanych w piśmie obowiązków to wyrażone w nim uznanie zamiaru zrzeczenia się gospodarstwa traci ważność. W żaden sposób nie można wywnioskować – na podstawie zebranego materiału dowodowego – że warunki te zostały spełnione, tj. F. G. dopełnił wszystkich wskazanych w pkt 1 – 4 pisma z dnia 30 kwietnia 1953r. obowiązków, a następnie zgłosił się ze stosownymi zaświadczeniami do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w celu otrzymania zezwolenia na sporządzenie w Państwowym Biurze Notarialnym aktu notarialnego o przekazaniu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Co więcej, jak wynika z pisma Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 6 maja 2009r. w zasobach tego organu brak jest dokumentu potwierdzającego zrzeczenie się przez F. G. gospodarstwa. Z pisma Starosty [...] z dnia 9 czerwca 2010r. wynika, że gospodarstwo F. G. było użytkowane przez niego i jego małżonkę do dnia 28 czerwca 1970r. Działka nr [...] w [...], wchodząca w skład tego gospodarstwa rolnego była użytkowana przez żonę i dzieci F. G. do dnia sporządzania wskazanego pisma. Reasumując: brak dokumentu - aktu nadania gospodarstwa rolnego i okoliczność złożenia przez F. G. podania z dnia 21 października 1952r. o przejęcie dziewięcio hektarowej gospodarki przez Skarb Państwa, nie uzasadniają odmowy przyznania skarżącym przymiotu strony. W takich okolicznościach, Sąd uznał stanowisko organu za podjęte z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, a także art. 80 kpa. Organ naruszył również dyspozycję art. 81a kpa, zgodnie z którym w razie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy przepis ten należało stosować także w przypadku badania przymiotu strony. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może mieć miejsce, w sytuacji gdy zachodzi przeszkoda formalna do jego wszczęcia. W kontrolowanej sprawie, uznanie przez organ, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną należało uznać za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że organ odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku M. G. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...] nieprawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania, z powodu braku stosownego wniosku, Sąd nie orzekł.