IV SA/Wa 2936/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Monika Barszcz, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Starosty [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej przez Starostę L. – dalej: skarżący, strona - jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – dalej: Minister - z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę O. z mocy prawa własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 20 maja 2019 r. Starosta L., w związku z działaniami podjętymi w ramach realizacji zadań objętych ustawą z 7 września 2007 r. o ujawnianiu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1460) przekazał Wojewodzie [...] dokumenty dotyczące nieruchomości gruntowej położonej w obrębie W., gmina O., oznaczonej działką ewidencyjną nr [...] tj. wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy, wypis z mpzp, zaświadczenie Starosty L. z 20 maja 2019 r. oraz odpis zwykły z księgi wieczystej nr [...] i wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie własności nieruchomości z mocy prawa przez gminę O. na podstawie art. 13 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2018 r. , poz. 91 ze zm.) – dalej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego i zobowiązał wnioskodawcę do złożenia brakujących dokumentów w sprawie tj. wyrysu w kolorze z ówczesnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. z zaznaczoną na nim wnioskowaną działką, według stanu obowiązującego na dzień 30 czerwca 2000 r. oraz część opisową sporządzoną do tego planu, wypis z rejestru gruntów uwzględniający powyższą działkę, według stanu na dzień 30 czerwca 2000 r. oraz zaświadczenie z Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa zawierające informację czy powyższa nieruchomość znajduje się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Starosta L. uzupełnił braki wniosku o ww. dokumenty, z których wynikało m.in., iż według stanu na dzień 30 czerwca 2000 r. na terenie Miasta i Gminy O. obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą nr [...] z [...] listopada 1994 r. Zgodnie z planem działka nr [...] obręb W. znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem RZ Rolnictwo – tereny łąk i pastwisk. Z wypisu z rejestru gruntów wynikało, iż przedmiotowa działka o pow. 0,3300 ha, będąca własnością Skarbu Państwa oznaczona była symbolem W – Grunty pod rowami. Z zaświadczenia Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w P. z 25 czerwca 2019r. wynikało natomiast, iż działka ta nie znajduje się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 13 ust. 2 i 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, odmówił stwierdzenia nabycia przez gminę O. z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. prawa własności nieruchomości gruntowej położnej w obrębie W., gmina O. oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...], o powierzchni 0,3300 ha, arkusz mapy 1, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 30 czerwca 2000 r. nieruchomość gruntową oznaczoną jako grunty pod rowami – "W" i pozostawała własnością Skarbu Państwa. Nieruchomość ta położona była na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny łąk i pastwisk – "RZ" i nie została do dnia 30 czerwca 2000 r. przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zdaniem organu przedmiotowa nieruchomość na dzień 30 czerwca 2000 r. nie stanowiła nieruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego, a tym samym nie spełniała wszystkich przesłanek koniecznych do stwierdzenia nabycia prawa własności przez gminę O.. Strona pismem z 6 września 2019 r. złożyła odwołanie, w którym podniosła, iż działka [...] stanowiła na dzień 30 czerwca 2000 r. nieruchomość o charakterze rolniczym, co potwierdzają zapisy planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. zatwierdzonego uchwałą z [...] listopada 1994 r., z którego wynikało, iż przedmiotowy grunt w ww. dacie oznaczony był symbolem RZ – Rolnictwo – tereny łąk i pastwisk. Ponadto o potencjalnej możliwości rolniczego wykorzystania tego terenu może świadczyć zakwalifikowanie go w 2001 r. jako użytków rolnych na podstawie nowego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wskazano również, iż zgodnie z przeprowadzoną wizją lokalną obecnie działka numer [...] stanowi grunty orne. Na przedmiotowym gruncie o szerokości około 5 m brak jest śladu występowania rowu. Rów stanowi działka sąsiadująca o nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Minister - decyzją z dnia [...] października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w wypisie z rejestru gruntów według stanu na dzień 30 czerwca 2000 r. grunt będący przedmiotem postępowania oznaczony był jako rów (W). Zgodnie natomiast z § 27 ust 5 pkt 4 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ze względu na sposób zagospodarowania oraz funkcje terenu, przewidzianą w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, rowy zaliczane były do kategorii wód (W), a nie użytków rolnych. Nieruchomość ta nie była więc nieruchomością rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Nie została zatem zdaniem organu spełniona niezbędna przesłanka do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę O. prawa własności tej nieruchomości. W skardze na decyzję Ministra z [...] października 2019 r. Starosta L. wniósł o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co skutkowało błędnym przyjęciem, że przedmiotowa nieruchomość nie była nieruchomością rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego tj.: - art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, - art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów oraz nie wskazanie przyczyn, dla których organ nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu, 2. błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że przedmiotowa nieruchomość nie była nieruchomością rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie była nieruchomością rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego i jako taka nie podlega z mocy ustawy nabyciu przez Gminę O.. W odpowiedzi na skargę Minister, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (T.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej ustawy p.p.s.a., koncentrują się na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie rolniczego (bądź nie) charakteru nieruchomości gruntowej – działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie W., gmina O. i stwierdzenie czy stanowi ona nieruchomość, wobec której możliwe jest wydanie decyzji stwierdzającej nabycie własności nieruchomości z mocy prawa przez gminę O. na podstawie art. 13 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Instytucja nabycia własności nieruchomości przez gminy została uregulowana w rozdziale 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa). W myśl art. 13 ust. 1 przejęcie przez Krajowy Ośrodek praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r. Nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Krajowemu Ośrodkowi ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone ( art. 13 ust. 2). Zgodnie z art. 13 ust. 4 nabycie nieruchomości, o których mowa w ust. 2, stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Przedmiotowa ustawa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu m.in. do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych (art. 1 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 46 ¹ Kodeksu cywilnego (ustawa z 23 kwietnia 1964 r. T.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145) nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Zgodnie z tą definicją, która posiada charakter uniwersalny to sposób wykorzystywania nieruchomości stanowi kryterium wyodrębniające nieruchomość rolną. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż zgodnie z ustawą nie jest wymagane rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej. Nieruchomość rolną może stanowić również grunt, na którym jedynie możliwe jest prowadzenie takiej działalności (por. wyrok NSA z 23 listopada 2006 r., I OSK 132/06, LEX nr 291425). Do ustalenia możliwości wykorzystywania nieruchomości w określony sposób pomocne mogą być zapisy w ewidencji gruntów oraz plany zagospodarowania przestrzennego (v. Komentarz do art. 46 ¹ Kodeksu cywilnego Ciszewski Jerzy, Nazaruk Piotr publ. WKP 2019). Zauważyć należy, iż organ odwoławczy ustalając czy przedmiotowy grunt stanowi nieruchomość rolną w rozumieniu omawianego przepisu ograniczył się do zapisu w ewidencji gruntów i budynków, co zgodnie z powołaną wyżej definicją nieruchomości rolnej uznać należy za działanie nieprawidłowe. Tymczasem kwalifikacja gruntu zawarta w ewidencji gruntów nie może stanowić wyłącznej i jedynej argumentacji decydującej o charakterze nieruchomości jako nieruchomości rolnej. Okoliczność, iż w ewidencji gruntów wskazana nieruchomość figuruje jako grunt pod rowem – "W" nie może decydować o jej nierolniczym charakterze. W ocenie Sądu wpis do ewidencji stanowi jeden z dowodów za potwierdzenie rolniczego lub nierolniczego charakteru nieruchomości, nie decydującym. W świetle definicji nieruchomości rolnej konieczne jest bowiem zbadanie, czy może ona być wykorzystana lub jest wykorzystywana w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej. W tym celu konieczne jest dopuszczenie wszystkich przewidzianych w procedurze dowodów jak stanowi art. 75 § 1 k.p.a. tj. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z kolei zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Skarżący w trackie postępowania administracyjnego, w tym przy odwołaniu, przedłożył szereg dokumentów np. wypis z miejscowego placu zagospodarowania przestrzennego, zaświadczenie Urzędu Gminy z 10 maja 2019 r,, w którym wskazano, iż przedmiotowa działka [...] została objęta ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy O., który uchwalony został Uchwałą z [...] października 1982 r. nr [...] i oznaczona symbolem RP jako teren upraw rolnych, protokół z wizji lokalnej na przedmiotowej nieruchomości wraz z dokumentację zdjęciową na okoliczność braku rowu na przedmiotowej nieruchomości. Rów według skarżącego znajduje się natomiast na działce sąsiedniej. Powyższe dowody nie zostały przez organ odwoławczy uznane za materiał dowodowy i nie były przedmiotem jego analizy. Minister zatem ustalając stan faktyczny sprawy wyłącznie na podstawie jednego dokumentu tj. opisanego wyżej wypisu z rejestru gruntów uczynił to z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności art. 15 k.p.a. w zw. z art. 46¹ k.c. Ostatnio przywołany przepis statuuje zasadę dwuinstancyjności. Zasada ta jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji R.P. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s.83 – 85). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Jej istota sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, z uwzględnieniem wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie. Organ odwoławczy zaniechał ustalenia rzeczywistego charakteru opisanej nieruchomości zgodnie z definicją nieruchomości rolnej zawartej w kodeksie cywilnym. Konsekwencją niezastosowania w sprawie przez organy orzekające definicji nieruchomości rolnej z kodeksu cywilnego było przedwczesne ustalenie i przyjęcie, iż przedmiotowa nieruchomość gruntowa nie stanowi nieruchomości rolnej. Od wyniku bowiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania będzie zależeć konkluzja, czy nieruchomość spełnia kryterium nieruchomości rolnej w rozumieniu k.c. W konsekwencji przedwczesna jest ocena czy doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną przedstawioną przez Sąd, ponownie rozpozna odwołanie strony, ustali stan faktyczny sprawy biorąc pod uwagę i rozważając cały zgormadzony w sprawie materiał dowodowy, a w razie stwierdzenia takiej potrzeby przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe. Następnie wszelkie jego ustalenia i szczegółowy opis znajdzie się w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Organ wskaże fakty, które uzna za udowodnione oraz powoła dowody, na których się oparł. Decyzja będzie zawierać również uzasadnienie prawne z przytoczeniem przepisów oraz wyjaśnieniem podstawy prawnej orzeczenia. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.