IV SA/Wa 2891/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia z mocy prawa nieruchomości oddala skargę

W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy [...] pismem z 19 maja 2017 r. skierowanym do Wojewody [...] zwrócił się o stwierdzenie w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U.2019.817 t.j. z 2019.04.30) nabycia przez Gminę [...] własności nieruchomości oznaczonej nr dz. ew. [...], położonej w obrębie [...] gm. [...]. We wniosku wskazano, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] w piśmie z dnia 21 lutego 2011 r. skierowanym do Starosty Powiatowego w [...] wskazał, że działki te zostały błędnie przypisane tej jednostce. W konsekwencji zdaniem Wójta grunty stały się z mocy prawa własnością Gminy [...]. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...] znak [...], działając na podstawie art. 13 ust. 2 i 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...][...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,0064 ha, nr [...] o powierzchni 0,08 ha, nr [...] o powierzchni 0,05 ha, nr [...] o powierzchni 0,01 ha, [...] o powierzchni 0,02 ha, [...] o powierzchni 0,02 ha, [...] o powierzchni 0,01 ha, [...] o powierzchni 0,03 ha, [...] o powierzchni 0,02 ha, [...] o powierzchni 0,01 ha. Działki wyżej wymienione, zgodnie z wykazem synchronizacyjnym na mapie do celów prawnych, przeznaczonej do dokonania wpisu w księdze wieczystej, odpowiadają pgr.l.kat. [...], powstałym z podziału pgr.l.kat. [...] objętej Lwh 410 gm. [...], prowadzonym przez Sąd Rejonowy w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych. W uzasadnieniu wskazano, że aby stwierdzić, iż dana nieruchomość stała się własnością gminy, na mocy art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa muszą być spełnione łącznie cztery przesłanki. Po pierwsze działki muszą stanowić własność Skarbu Państwa, po drugie muszą one być nieruchomością rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, po trzecie winny znajdować się na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, a ponadto nieruchomość nie mogła zostać przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostateczną decyzją do dnia [...] czerwca 2000 r. Tymczasem zdaniem organu pierwszej instancji, skoro zgodnie z zaświadczeniem z 6 lipca 2017 r. wydanym przez Starostę [...], w operacie ewidencji gruntów prowadzonym dla obrębu [...], jednostki ewidencyjnej [...] w skład działek wchodził użytek Lz- grunty zadrzewione i zakrzewione, to stosownie do rozporządzena Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. nie należą one do gruntów rolnych. W konsekwencji nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Gmina [...] wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisu art. 13 ust. 2 i 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez przyjęcie, że nieruchomość objęta wnioskiem nie stanowi nieruchomości rolnej. Skarżąca gmina wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że Gmina [...] nabyła z dniem [...] lipca 2000 r. z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości oznaczonych jako działki objęte wnioskiem. W uzasadnieniu podniesiono, że grunty zadrzewione i zakrzewione, stosownie do przepisu art. 461 Kodeksu cywilnego mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności ogrodniczej lub sadowniczej i w konsekwencji nie są wyłączone z komunalizacji. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. [...] , doręczoną skarżącej Gminie l października 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...]. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano, że okoliczność wykorzystywania nieruchomości w celach rolnych nie została wykazana przez Gminę [...]. Ponadto zdaniem organu nie wykazano, że przedmiotowe działki na dzień [...] czerwca 2000 r. stanowiły mienie Skarbu Państwa. Co więcej, postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. oddalono wniosek Skarbu Państwa Starosty [...] o założenie księgi wieczystej dla tych działek i wpisania Skarbu Państwa jako właściciela. Od powyższej decyzji Gmina [...] pismem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie przepisu art. 13 ust. 2 i 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez przyjęcie, że nieruchomość objęta wnioskiem nie stanowi nieruchomości rolnej oraz naruszenie art. 7,8,9 i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że gmina [...] nabyła z dniem [...] lipca 2000 r. z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości oznaczonych jako działki objęte wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że grunty wchodzące w skład spornych działek stanowiące użytki Lz- grunty zadrzewione i zakrzewione były użytkowane rolniczo, co w jej ocenie potwierdzają zdjęcia lotnicze. Jednocześnie skarżąca wniosła o zwrócenie się do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o nadesłanie zdjęć lotniczych obrazujących stan na gruncie na dzień [...] lipca 2000 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując że skarżąca nie podniosła żadnych nowych zarzutów, zaś argumentacja podniesiona przez Gminę [...] w postępowaniu odwoławczym, była już przedmiotem rozpoznania i nie zasługuje na aprobatę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie decyzji polegająca na badaniu zgodności z prawem postępowania prowadzonego przez organ administracji oraz wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, doprowadziła Sąd do wniosku, że wbrew zarzutom skargi nie wydano jej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy ani z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolsnictwa i Rozwoju Wsi utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] orzekajacą o dmowie stwierdzenia, że skarżąca nabyła z dniem [...] lipca 2000r. z mocy prawa, nieodpłatnie na własność nieruchomość położoną w obrębie [...], składającą się z działek emumentatywnie wymienionych w decyzji. Podstawę wydania tej decyzji stanowił art. 13 ust.2 i 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U.2019.817 t.j. z 2019.04.30), stosownie do tych przepisów nieruchomości rolne Skarbu Państwa, które do dnia 30 czerwca 2000 r. nie zostały przekazane ostatecznymi decyzjami do Zasobu lub Krajowemu Ośrdokowi, stają się z mocy prawa własnością gminy na terenie której są położone. Nabycie tych nieruchomości przez gminy stwiedza wojewoda w drodze decyzji. W art. 1 ustawy podano zaś definicję nieruchomości rolnej , wskazując że są to nieruchomosci rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego z wyłączeniem gruntów zmajdujacych się w zarządzie Lasów Państwowych i parków. Zgodnie zaś z art. 461k.c. nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomosci, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie z zakresie rpdukcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogridniczej, sadowniczej i rybnej. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie podnosi się z kolei, że "Kryterium wyodrębniającym nieruchomość rolną jest rzeczywisty lub potencjalny sposób jej wykorzystania" (postanowienie SN z 6 lutego 2008 r., II CSK 467/07, LEX nr 523605). "O rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnej należą także odłogi i ugory, które potencjalnie biorąc mogą być wykorzystywane rolniczo. Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej" (wyrok NSA z 23 listopada 2006 r., I OSK 132/06, LEX nr 291425). Podnosi się także, że "Dla ustalenia istnienia możliwości wykorzystania nieruchomości na cele rolnicze pomocne mogą być zapisy w ewidencji gruntów oraz planach zagospodarowania przestrzennego" (por. E. Skowrońska-Bocian [w:] K. Pietrzykowski (red.): Kodeks cywilny, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, t. 1, s. 131-132). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość na dzień [...] czerwca 2000r. w ewidencji gruntów była uwidoczniona jako Lz, czyli grunty zadrzewione i zakrzewione, a jako władający na zasadach samoistnego posiadania wpisana była Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w [...]. Wskazać należy, że jak słusznie wskazały organy powołując się na przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (w brzmieniu archiwalnym jak i obecnym) tereny oznaczone w ewidencji gruntów jako ww. użytek nie należą do gruntów rolnych. Tym samym, słusznie w sprawie wywiedziono-wbrew zarzutom skargi, że w świetle powyższego nie można przyjąć, iż sporna nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną, w rozumieniu art. 461 k.c. Trudno bowiem uznać, że samodzielna i odrębna nieruchomość stanowiąca grunt zadrzewiony, zakrzewiony, mogłaby być, nawet potencjalnie, wykorzystywana do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej. Jej przeznaczenie, nawet potencjalnie, było bowiem inne niż działalność wytwórcza w rolnictwie (funkcja leśna). Należy przy tym dodać, że Sąd w niniejszym składzie, podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2012 r., I OSK 1260/11, że "Zapis w ewidencji gruntów w sprawie komunalizacje, opartej o art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nie jest jedynie odzwierciedleniem stanu faktycznego. Z mocy art. 1 pkt 3 powyższej ustawy, wydzielenie geodezyjne lub brak tego wydzielenia są przesłankami materialnoprawnymi komunalizacji. Skutków tego wydzielenia geodezyjnego nie można więc oceniać jedynie w kontekście mocy zapisów ewidencyjnych wynikającej z art. 2 pkt 8 oraz art. 20 i nast. p.g.k." (LEX nr 1218350). Wprawdzie wyrok ten bezpośrednio odnosił się do materialnoprawnych przesłanek komunalizacji lasów wydzielonych geodezyjnie z nieruchomości rolnych, ale regulacja zawarta w art. 1 pkt 3 ustawy z 1991 r. wskazuje generalnie, że geodezyjne wydzielenie nieruchomości o innym przeznaczeniu (funkcji) niż rolna, nie jest bez znaczenia dla oceny rolnego charakteru nieruchomości. Przy czym zauważyć również należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wydzieloną geodezyjnie nieruchomością, która zgodnie z zapisem z ewidencji gruntów była na dzień 30 czerwca 2000r. ujęta jako Lz zaliczany do gruntów leśnych (§ 68 pkt 2 rozporządzenia o ewidencji gruntów i budynków). W konsekwencji, zdaniem Sądu, przy analizie pierwszej przesłanki nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że urzędowym potwierdzeniem, czy dany obszar spełnia wymogi gruntu rolnego czy lasu, jest stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków. Tego dowodu nie mogą samodzielnie kwestionować organy administracji, ani też Sąd, poprzez klasyfikowanie danego gruntu jako nieruchomości rolnej tylko w oparciu o definicję ustawową zawartą w Kodeksie cywilnym i z pominięciem zapisu w ewidencji. Rację mają więc organy, że nie została spełniona pierwsza przesłanka komunalizacji w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r., tj. aby w dniu 30 czerwca 2000r. nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu kodeksu cywilnego. Tym samym zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe. Co więcej ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa zgodnie z art. 1 reguluje a tym samym odnosi się jedynie do mienia Skarbu Państwa między innymi w odniesieniu do nieruchomości rolnych. Tym samym Wojewoda może wydać decyzję w trybie art. 13 ust. 4 jedynie w odniesieniu do nieruchomości rolnej, która jest mieniem Skarbu Państwa. Z akt sprawy wynika zaś, że w przypadku spornej nieruchomości postanowieniem z [...] maja 2011r. Nr Dz. Kw [...], Nr Rep. [...] Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] oddalił wniosek Skarbu Państwa – reprezentowanego przez Starostę [...] o wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. Reasumując w działaniach organów, Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze naruszeń art. 77 i 7,8,9 k.p.a. Postępowanie było prowadzone w sposób wymagany od organów administracji publicznej, a z uzasadnienia sporządzonego zgodnie z wymogami określonymi przez art. 107 § 3 k.p.a. wynika dostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, a także wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżąca nie przedstawiła także, żadnych dowodów, które zaprzeczałyby ustaleniom poczynionych przez organy. W świetle zaś zapisów ewidencyjnych, podnoszony przez skarżącą argument niewykazania przez organy faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości na dzień [...] lipca 2000r. w ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku