IV SA/Wa 2661/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anita Wielopolska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi Gminy [...] (dalej: "Gmina", "Strona", "Skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ II instancji") z [...] września 2020 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ", "organ I instancji") z [...] lutego 2020 r. Nr [...], wymierzającą Gminie administracyjną karę pieniężną w kwocie 1000 złotych za przetwarzanie odpadów – pozostające w związku z naprawą ul. [...] w [...] – bez wymaganego zezwolenia. Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W okresie od 10 maja 2018 r. do 2 lipca 2018 r. WIOŚ przeprowadził kontrolę w Gminie dotyczącą naprawy nawierzchni ul. [...] w [...], będącej drogą gminną. Naprawa nawierzchni polegała na wyrównaniu i utwardzeniu jej kruszywem. W trakcie oględzin pracownicy organu I instancji stwierdzili występowanie fragmentów pokruszonego gruzu budowlanego w tym m.in. ceglanego i betonowego, płytek, lastriko, kostki brukowej występujące w utwardzonym podłożu. Materiały te dostarczała wykonawcy naprawy Gmina. Gruz był pozyskiwany z inwestycji realizowanych przez Stronę oraz jej jednostki organizacyjne, a także z remontów przeprowadzanych przez jej mieszkańców. W ocenie WIOŚ kruszenie gruzu w ilości ok. 1500 Mg, a następnie wykorzystanie go do naprawy nawierzchni dróg i ulic gminnych, stanowiło odzysk odpadów o kodach z grup 17 i 19, na co zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 z późn. zm., dalej "ustawa o odpadach") wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Podczas kontroli ustalono, że Gmina nie posiada takiego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, nie prowadzi również ich ewidencji. Ustalenie powyższego stanu faktycznego spowodowało wszczęcie z urzędu przez WIOŚ pismem z 2 grudnia 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 61 § 1 i § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Wobec zwrócenia się przez Gminę z wnioskiem o zapoznanie się z aktami sprawy, ich skany zostały przesłane drogą elektroniczną na wskazany adres kontaktowy. Gmina nie wniosła uwag do postępowania. Następnie organ I instancji wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] lutego 2020 r., którą wymierzył Stronie karę pieniężną w kwocie 1000 złotych za przetwarzanie odpadów bez zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach. Gmina odwołała się od tej decyzji, wnosząc o uchylenie jej w całości oraz o umorzenie postępowania, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu zarzucono organowi I instancji naruszenie art. 7 i 9 k.p.a. poprzez brak dokonania lub poprzez dowolną interpretację dowodów zebranych w sprawie oraz bezpodstawne założenie, że Gmina prowadzi działalność gospodarczą. Ponadto wskazano na naruszenie art. 33 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, nie będące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. 2016 poz. 93; dalej: "Rozporządzenie"), poprzez błędne uznanie, iż na kruszenie gruzu Strona winna posiadać zezwolenie. Po rozpoznaniu powyższego odwołania GIOŚ wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] września 2020 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2020 r. w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w jego ocenie stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a w związku z powyższym decyzja jest słuszna i nie zasługuje na uchylenie. Naruszenie w zakresie przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...], sygn. [...] podpisanym przez WIOŚ oraz Stronę bez zastrzeżeń 2 lipca 2018 r., który stanowi istotny dowód w sprawie. Protokół ten jest dokumentem urzędowym, sporządzonym z udziałem i przy wiedzy strony postępowania, która mogła wnieść do niego zastrzeżenia, czego zaniechała. W ocenie organu II instancji z ww. protokołu bezsprzecznie wynika, że Strona przetwarzała odpady w postaci gruzu, używając ich do naprawy nawierzchni drogi. Tego typu działania wymagają posiadania zgody na przetwarzanie odpadów, głównie w celu zapewnienia, że przetwarzanie to odbywa się w sposób bezpieczny. Natomiast brak posiadania takiego zezwolenia jest podstawą do nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Uzasadniając wysokość wymierzonej kary, GIOŚ wskazał, że w myśl art. 189c k.p.a. zastosował wobec Gminy względniejsze, łagodniejsze brzmienie art. 194 ustawy o odpadach zgodnie z którym minimalna wysokość kary wynosiła 1000 złotych. Uczyniono to w związku z faktem, że naruszenie popełnione zostało [...] maja 2018 r., a więc przed zmianami wynikającymi z treści ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592). Skala popełnionego naruszenia nie spowodowała dużego zagrożenia dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi, ponadto Strona nie kwestionowała na żadnym etapie zaistnienia okoliczności uzasadniających jej nałożenie, wobec czego wysokość orzeczonej kary została uznana za adekwatną. Jednocześnie GIOŚ nie znalazł w sprawie przesłanek do zastosowania art. 189f k.p.a. i odstąpienia od wymierzenia tej kary. Strona złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją WIOŚ. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: 1. pkt 33 załącznika do Rozporządzenia poprzez błędne uznanie, iż na kruszenie gruzu na potrzeby własne wymagane jest uzyskanie zezwolenia, 2. art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm., dalej "Prawo przedsiębiorców") poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż gmina prowadzi działalność gospodarczą w zakresie odzysku odpadów; 3. art. 1 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 712 z późn. zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności stanowi prowadzenie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że GIOŚ całkowicie pominął podstawowy zarzut odwołania od decyzji z [...] lutego 2020 r., jakim było wskazanie na pkt 33 załącznika do Rozporządzenia, z którego wynika, że zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06 można poddać procesowi odzysku R5 celem wykorzystania do utwardzania powierzchni, budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Skoro zatem zgodnie z przepisem szczególnym przetwarzanie odpadów w tym zakresie jest dopuszczalne to uzyskanie pozwolenia nie było wymagana. Ponadto Skarżąca podkreśliła, że GIOŚ pominął zarzut odwołania dotyczący zawartych w decyzji organu I instancji wywodów dotyczących rzekomego prowadzenia przez Gminę działalności gospodarczej polegającej na odzysku odpadów, pomimo iż nie ma to żadnego przełożenia na rzeczywisty stan faktyczny sprawy. Powołana w decyzji WIOŚ uchwała Sądu Najwyższego z 13 stycznia 2006 r. III CZP 124/05 nie jest w żaden sposób adekwatna do dla sprawy, albowiem Gmina nie prowadziła żadnych inwestycji budowlanych, ani prowadzi działalności w tym zakresie w sposób zorganizowany i ciągły, a działania polegające na przekruszeniu gruzu i utwardzeniu nim dróg gminnych spełnia w jej ocenie definicję gospodarki komunalnej określonej w art. 1 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 712 z późn. zm.), który stanowi, iż gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Natomiast w żaden sposób nie można takich działań rozpatrywać w kategorii prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu Prawa przedsiębiorców. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ II instancji wskazał, że Gmina niesłusznie powołuje się na pkt 33 załącznika do Rozporządzenia, albowiem nie kwalifikuje się ona do wymienionych w nim podmiotów. Wskazano, że z art. 9 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) należy wyprowadzić wniosek, że gmina prowadzi działalność gospodarczą zarówno wówczas, gdy wykonuje zadania o charakterze użyteczności publicznej określone w art. 7 ust. 1 ustawy, a w przypadkach określonych w odrębnych ustawach także w zakresie wykraczającym poza nie. Zatem gmina może prowadzić działalność gospodarczą wykonując zadania o charakterze użyteczności publicznej. Naprawa drogi gminnej jest działaniem określonym w art. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, ale wykorzystywanie do tego celu odpadów - stanowi z pewnością proces odzysku w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, na którego prowadzenie wymagane jest zezwolenie (art. 41 ustawy o odpadach). Zatem realizacja zadań wynikających z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie zwalnia gminy z przestrzegania innych przepisów - w tym przypadku regulujących kwestie formalnoprawne w zakresie gospodarki odpadami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020, poz. 190 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem wniesionej skargi jest decyzja GIOŚ z [...] września 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję WIOŚ z [...] lutego 2020 r. o wymierzeniu Gminie administracyjną karę pieniężną w kwocie 1000 złotych za przetwarzanie odpadów – pozostające w związku z naprawą ul. [...] w [...] – bez wymaganego zezwolenia. Skarga była zasadna. Podstawą wymierzenia kary administracyjnej był art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] września 2018 r. , zgodnie z którym administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41. Jednakże w myśl art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 tejże ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 9 ustawy posiadacz odpadów może przekazywać osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej niebędącym przedsiębiorcami określone rodzaje odpadów, do wykorzystania na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 10. Na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 27 ust. 10 ustawy o odpadach zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Skarżąca Gmina powołuje się na pkt 33 Rozporządzenia. Z treści zaskarżonej decyzji, a także odpowiedzi na skargę wynika, że GIOŚ z góry wykluczył możliwość skorzystania przez skarżącego z możliwości wskazanej w arrt. 27 ust. 8 i 9 w zw. z pkt 33 Rozporządzenia argumentując po pierwsze, że gmina posiada osobowość prawną , a po drugie, że prowadzi działalność gospodarczą. Taki sposób argumentacji jest błędny. Pojęcie "jednostka organizacyjna" obejmuje swoim zakresem zarówno osoby prawne (jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną), jak i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Stąd art. 27 ust. 8 i 9 ustawy o odpadach nie sposób intepretować w ten sposób, że poza zakresem normy zawartej w tym przepisie pozostają osoby prawne. Nadto gmina, będąca organem samorządu terytorialnego, niewątpliwie jest organem władzy publicznej z mocy art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powyższych przepisów wynika bowiem, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Z kolei, jak stanowią przepisy art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej "u.s.g.") działalność gminy może polegać na wykonywaniu działań publicznych, jak i może mieć charakter działalności gospodarczej, wykraczającej poza działania publiczne. Oznacza to, że gmina, jako podmiot prawa publicznego, może - w świetle u.s.g. - działać jako organ władzy publicznej, gdy realizuje zadania w oparciu o reżim publicznoprawny, nałożone przepisami prawa, a także jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2021r, I FSK 872/19). Kwestia, czy dana działalność gminy polega na wykonywaniu wyłącznie działań publicznych czy też ma charakter działalności gospodarczej należy ustalać indywidualnie w danym przypadku. Jeżeli zatem gmina, realizując zadania publiczne (zadania administracji publicznej), mające na celu korzyść ogółu, korzysta ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej, działa jako organ władzy publicznej, to nie prowadzi działalności gospodarczej. Budowanie dróg publicznych jest wykonywaniem zadań publicznych. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy m.in. gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (por. wyrok NSA z 11 października 2011 r. I FSK 965/11). Gmina nie osiąga z tytułu budowania dróg publicznych żadnych zysków, co jest jedną z podstawowych cech prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie wykonuje zadania, które na niej spoczywają jako organie władzy publicznej. Zgodnie z art. 3 Prawa Przedsiębiorców działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 Prawa Przedsiębiorców przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. W takiej sytuacji należało uznać, że gmina jest jednostką organizacyjną nie będącą przedsiębiorcą (por. wyrok WSA w Warszawie z 18.02.2021 r., VIII SA/Wa 3/20, LEX nr 3151324). Nie można zatem a priori – jak zrobił to organ administracji - uznać, że skarżący nie jest objęty dobrodziejstwem art. 27 ust. 8 w zw. z pkt 33 załącznika do Rozporządzenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien będąc związany powyższą wykładnią przepisu zbadać, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki z art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach i pkt 33 załącznika do Rozporządzenia. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nalezało w punkcie 1 wyroku uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach w punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy.