IV SA/Wa 2465/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia WSA Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.

Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ", "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie wymierzenia R. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: "strona", "Skarżąca", "Spółka") kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadaną decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2014 r. ([...]). Sąd ustalił następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] (dalej: "decyzja z 2014 r."), Marszałek Województwa [...] (dalej: "Marszałek Województwa") udzielił Firmie Handlowo-Usługowej E. sp. z o.o. z siedzibą w R. (aktualnie R. sp. z o.o. z siedzibą w R.) pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów, z warunkami zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji do termicznego przetwarzania odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych, zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji do produkcji paliwa alternatywnego oraz zezwolenia na zbieranie odpadów. Termin obowiązywania decyzji określono do dnia 31 sierpnia 2024 r. W punkcie IV.4. ww. decyzji wskazano na szczegółowy opis stosowanej metody zbierania odpadów, zgodnie z którą "po zebraniu odpowiedniej partii transportowej odpady będą transportowane do uprawnionego podmiotu i przekazywane w celu ich przetworzenia". W dniu 6 września 2018 r. F.U.H. E. Sp. z o.o. w R. zawarła z konsorcjum firm: M. R. L. z siedzibą w M. (dalej: "L.") i G. sp. z o.o. z siedzibą w P. umowę o świadczenie usług w zakresie zagospodarowania odpadów. Umowa ta określała zasady współpracy pomiędzy stronami, dotyczące odbioru, transportu i zagospodarowania odpadów. Zgodnie z umową odpady miały być odbierane od F.U.H. E. Sp. z o.o. w R., a następnie transportowane do magazynu firmy L. - posiadającej decyzję Prezydenta Miasta S. w zakresie zbierania odpadów. W okresie od 27 września 2019 r. do 29 października 2019 r. inspektorzy WIOŚ przeprowadzili w Spółce kontrolę. Podczas kontroli okazano następujące dokumenty: - umowę zawartą pomiędzy F.U.H. E. Sp. z o.o. w R. a konsorcjum firm L. z siedzibą w M. i G. Sp. z o.o. z siedzibą w P.; - karty przekazania odpadów o kodach: 05 07 02 - Odpady zawierające siarkę, 08 04 09* - Odpadowe kleje i szczeliwa zawierające rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne, 15 01 10* - Opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone, 16 07 09* - Odpady zawierające inne substancje niebezpieczne o łącznej masie ok. 20 ton, potwierdzające odbiór odpadów od F.U.H. E. Sp. z o.o. w R. przez L.; - fakturę potwierdzającą zapłatę za ww. odbiór odpadów. Przedmiotową kontrolę udokumentowano protokołem kontroli nr [...], którego podpisania odmówił przedstawiciel kontrolowanej Spółki. Z ustaleń kontroli wynika, że odpady wymienione w załączniku Nr 9 do protokołu kontroli, w okresie od 6 września 2018 r. do 19 lutego 2019 r. zostały przekazane przez kontrolowaną Spółkę kolejnemu podmiotowi zbierającemu odpady (firmie L., legitymującej się w czasie ich przekazywania zezwoleniem na zbieranie odpadów wydanym przez Prezydenta Miasta S. decyzją znak: [...] z dnia [...] czerwca 2017 r.). W świetle powyższego uznano, że kontrolowana Spółka prowadziła gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701, ze zm., dalej: "u.p."), a zatem zaistniała podstawa do zastosowania art. 194 ust. 5 u.o. i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Pismem z dnia 5 listopada 2019 r. (data wpływu do WIOŚ: 7 listopada 2019 r.) strona wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli. W dniu [...] grudnia 2019 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjnej w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadaną decyzją z 2014 r. W dniu 3 stycznia 2020 r. miała miejsce rozprawa administracyjna, w trakcie której pełnomocnik Spółki wyjaśnił, że wspólnicy Spółki dokonali w dniu [...] marca 2019 r. zmiany umowy Spółki, w tym zmiany nazwy firmy, a zatem należy uznać, że wszystkie koncesje i zezwolenia zachowały swoją moc prawną. Jednocześnie pełnomocnik strony poinformował, że do dnia przeprowadzenia rozprawy, Spółka nie występowała do Marszałka Województwa [...] o interpretację zapisów ww. decyzji w zakresie przekazywania zebranych odpadów innym podmiotom. W trakcie rozprawy dopuszczono jako dowód w sprawie uwagi do ustaleń kontroli zawarte w piśmie Spółki z dnia 5 listopada 2019 r. Pełnomocnik wskazał, że w ocenie Spółki posiadana decyzja w punkcie IV.4 określającym stosowane metody zbierania odpadów wskazuje wyłącznie, że zebrane odpady powinny być transportowane do uprawnionego podmiotu, którym w ocenie Spółki zgodnie z art. 27 ust. 2 pkt 1 u.o. jest albo podmiot posiadający zezwolenie na zbieranie odpadów albo zezwolenie na przetwarzanie odpadów. W ocenie Spółki żaden z punktów przedmiotowej decyzji nie określa, że jej obowiązkiem jest przekazywanie odpadów podmiotom posiadającym zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Pełnomocnik strony wyjaśnił, że zgodnie z §1 zawartej umowy, konsorcjum firm, które zobowiązało się do zebrania i przetwarzania odpadów wskazało, że odpady mają być przekazane do magazynu firmy L., dla której dnia [...] czerwca 2018 r. została wydana decyzja zezwalająca na zbieranie odpadów. Odpady zostały więc przekazane do magazynu podmiotu, który posiadał zezwolenie na zbieranie odpadów. Spółka nie weryfikowała, czy podmiot, który odebrał odpady posiadał inne uprawnienia, ponieważ zgodnie art. 27 u.o., do przeniesienia odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami wystarczająca jest decyzja zezwalająca na zbieranie odpadów. Podczas rozprawy administracyjnej dopuszczono jako dowody następujące dokumenty: 1. protokół kontroli Nr [...] wraz z uwagami do ustaleń kontroli zawartymi w piśmie R. Sp. z o.o. z dnia 5 listopada 2019 r.; 2. wystąpienie do Marszałka Województwa [...] z dnia 23 października 2019 r. w sprawie interpretacji zapisu pkt IV.4 decyzji z 2014 r.; 3. odpowiedź Marszałka Województwa [...] na ww. wystąpienie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. WIOŚ, wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z analizy zebranego materiału dowodowego wynika, że odpowiedzialność za skutki działalności, w tym naruszenia prawa przez F.U.H. E. Sp. z o.o. w R. ponosi R. Sp. z o.o., natomiast zgodnie z art. 27 ust. 2. pkt 1 u.o., wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów. WIOS zaznaczył, że zgodnie z art. 3 pkt 1 podpunkt 34 u.o. przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Organ I instancji zauważył, że w punkcie IV.4 decyzji z 2014 r. określono szczegółowy opis stosowanej metody zbierania odpadów, zgodnie z którą: "Po zebraniu odpowiedniej partii transportowej odpady będą transportowane do uprawnionego podmiotu i przekazywane w celu ich przetworzenia". Zgodność tego zapisu z ustawą o odpadach potwierdził Marszalek w piśmie z dnia 29 października 2019 r., stanowiącym odpowiedź na pismo WIOŚ z dnia 23 października 2019 r. Warunek ten uściśla przepisy ustawy o odpadach dotyczące zbierania odpadów, eliminując możliwość przekazywania przez stronę zebranych odpadów podmiotowi uprawnionemu na mocy posiadanej decyzji wyłącznie do zbierania odpadów, lecz nie uprawnionemu do przetwarzania odpadów. Organ I instancji zwrócił uwagę, że strona przekazując odpady innemu podmiotowi sprawdziła na podstawie korespondencji z Prezydentem Miasta S. oraz na podstawie Rejestru [...], że odbiorca odpadów posiada zezwolenie na zbieranie odpadów, lecz nie zweryfikowała czy posiada również zezwolenie na przetwarzanie odpadów. W ocenie WIOŚ, przekazanie odpadów innemu posiadaczowi odpadów, który nie posiada zezwolenia na przetwarzanie odpadów świadczy o gospodarowaniu przez Spółkę odpadami z naruszeniem pkt IV.4 decyzji z 2014 r. Zapis zawarty w §1 umowy zawartej z konsorcjum firm, w którego skład wchodziła firma L., dotyczący zobowiązania się odbiorcy odpadów do zebrania i przetwarzania odpadów, nie powinien naruszać wymagań określonych stronie w indywidualnym akcie administracyjnym. Ponadto organ I instancji zauważył, że Spółka nie występowała do Marszałka o interpretację zapisów ww. decyzji w zakresie przekazywania zebranych odpadów innym podmiotom. W zakresie wysokości wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, WIOŚ wskazał, że w takim przypadku wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. Wysokość kary na podstawie art. 194 ust. 7 u.o. oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Organ I instancji, podkreślił, że po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego ustalono, że naruszenie prawa miało charakter formalny i nie skutkowało ono bezpośrednim negatywnym wpływem na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko. Jednocześnie WIOŚ zaznaczył, że z uwagi na fakt, że naruszenie trwało w okresie od 6 września 2018 r. do 19 lutego 2019 r. nie można stwierdzić, iż miało ono charakter incydentalny, a więc nie znaleziono podstaw do zastosowania kary w najniższym przewidzianym w prawie wymiarze. W toku postępowania, organ I instancji nie znalazł także podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia ww. administracyjnej kary pieniężnej oraz do zastosowania pouczenia w trybie art. w art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256, dalej: "k.p.a."), gdyż nie można stwierdzić, że naruszenie dokonane przez stronę miało charakter znikomy. Zdaniem WIOŚ, profesjonalny podmiot gospodarczy działający w branży gospodarki odpadami od wielu lat powinien we własnym interesie znać i rozumieć zapisy posiadanych decyzji, w tym decyzji wydanej na jego wniosek po przeprowadzeniu z jego udziałem postępowania administracyjnego. Organ I instancji zaznaczył również, że z oczywistych względów w sprawie nie ma także zastosowania art. 189e k.p.a., gdyż naruszenie prawa nie nastąpiło w wyniku siły wyższej. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. GIOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy, odnosząc się do ustaleń organu I instancji zaznaczył, że nieprawidłowość w działalności Spółki polega na przekazaniu odpadów podmiotowi nieposiadającemu decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów, a jedynie na ich zbieranie, a zatem decyzja WIOŚ została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego i k.p.a., zaś kara pieniężna jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia. GIOŚ zauważył, iż materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy bezspornie potwierdza, że strona nie przestrzegała warunków decyzji z 2014 r., a fakt niepodpisania protokołu przez pełnomocnika Spółki nie wpływa na jego moc dowodową, gdyż, zgodnie z art. 76 k.p.a. "dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone". W związku z powyższym przedmiotowy protokół kontroli należy uznać za dowód stwierdzonych naruszeń. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zebrał i właściwie rozpatrzył cały materiał dowodowy, a podczas kontroli jednoznacznie stwierdzono naruszenie warunków posiadanej decyzji z 2014 r., polegające na przekazaniu odpadów podmiotowi posiadającemu zezwolenie na zbieranie odpadów, mimo iż zgodnie z warunkami przywołanej powyżej decyzji. Zdaniem organu II instancji, strona winna przekazać odpady podmiotowi posiadającemu zezwolenie na przetwarzanie odpadów. GIOŚ wskazał, że organ I instancji, stwierdzając naruszenie był zobowiązany do zastosowania sankcji określonych w art. 194 ust. 5 u.o. W ocenie organu odwoławczego, przepis ten ma charakter jednoznaczny i nie przewiduje żadnych odstępstw od kary. Odnosząc się do treści odwołania wniesionego przez Stronę, zdaniem której zbieranie odpadów tożsame jest z przetwarzaniem odpadów, GIOŚ wskazał, że stronę prowadzącą działalność gospodarczą obligują przepisy art. 27 u.o., ale w pierwszej kolejności strona zobowiązana jest do przestrzegania posiadanych decyzji, w których ustalone są szczegółowe warunki prowadzenia działalności, uwzględniające obowiązki wskazane w ogólnych przepisach ustawy o odpadach. Z uwagi na powyższe, GIOŚ stwierdził, iż kara w wysokości 5.000 zł, nałożona zaskarżoną decyzją, jest adekwatna do popełnionego uchybienia. Według art. 194 ust. 5 u.o. za gospodarowanie odpadami niezgodnie z zezwoleniem nakłada się administracyjną karę pieniężną w zakresie od 1.000 zł do 1.000.000 zł. Z kolei art. 194 ust. 7 u.o. wskazuje dyrektywy, wg których wojewódzki inspektor ochrony środowiska ustala wymiar kary, tj. uwzględnienie w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Dodatkowo organ II instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 199 u.o. przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej WIOŚ uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Organ wymierzający karę jest więc zobowiązany poruszać się między tymi granicami uwzględniając jednocześnie okoliczności wskazane w art. 199 u.o., co też uczynił organ I instancji podczas prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, tj.: 1) rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko: - gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, tj. przekazanie odpadów podmiotów nieuprawnionemu do ich przetwarzania, gospodarowanie odpadami niebezpiecznymi przez podmiot nie posiadający odpowiednich uwarunkowań prawnych, może nieść negatywne konsekwencje dla środowiska oraz życia i zdrowia ludzi; 2) okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności: - naruszenie stwierdzone podczas kontroli nie było incydentalne, ponieważ trwało nieprzerwanie kilka miesięcy, tj. od 6 września 2018 r. do 19 lutego 2019 r., co uniemożliwiło ustalenie najniższego wymiaru kary; - fakt, iż strona prowadzi profesjonalną działalność i winna postępować w myśl obowiązujących przepisów oraz zgodnie z warunkami decyzji regulującej prowadzenie tej działalności, co nie miało miejsca w przypadku działalności prowadzonej przez stronę, która przekazywała odpady do podmiotu uprawnionego jedynie w zakresie zbierania odpadów, podczas gdy warunki posiadanego pozwolenia wyraźnie wskazały na transport i przekazanie odpadów do ich przetworzenia; - fakt, iż strona winna dochować wszelkich starań, celem weryfikacji, czy podmiot zobowiązany zgodnie z zawartą umową posiada umocowanie prawne do przetwarzania odpadów; 3) skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia: - brak stwierdzonego spowodowania szkody w środowisku, jednak przekazanie odpadów niebezpiecznych podmiotowi który nie posiadał zezwolenia na ich przetworzenie, może stwarzać zagrożenie wystąpienia szkody w środowisku, a ponadto, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził naruszanie w przedmiocie nielegalnego magazynowania odpadów, na podstawie którego [...] WIOŚ rozpoczął działania kontrolne w Spółce. Zatem odpady niebezpieczne wytworzone przez stronę, w istocie zamiast być przetworzone przed podmiot posiadający stosowne zezwolenia, były magazynowane, co może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego wysokość administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie w przedmiotowej sprawie nie może być równa dolnej granicy ze względu na czas trwania naruszenia, co najmniej od dnia zawarcia umowy na świadczenie usług w zakresie gospodarowania odpadami tj. 06 września 2018 r. do dnia przeprowadzenia przez [...] WIOŚ kontroli oraz fakt, iż skutki niewłaściwego gospodarowania odpadami są nieusuwalne. Ponadto kara powinna mieć prewencyjny charakter i zapobiegać podobnym naruszeniom w celu ochrony środowiska, co też zdaniem organu odwoławczego zostało uwzględnione przez organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie GIOŚ zaznaczył, że okolicznością łagodzącą wymiar kary jest to, że naruszenie miało charakter formalny i nie stwarzało realnego zagrożenia dla środowiska oraz życie i zdrowie ludzi. Wobec tego, w ocenie organu II instancji, kara w wysokości 5.000 zł, wymierzona zaskarżoną decyzją, wbrew twierdzeniu strony, jest adekwatna do popełnionego naruszenia. Odnosząc się do zarzutu, jakoby organ I instancji niedostatecznie wyjaśnił wątpliwości interpretacyjne zapisów decyzji Marszałka z 2014 r. organ odwoławczy wskazał, iż WIOŚ skorzystał zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995, ze zm.) z możliwości zwrócenia się do organu administracji publicznej o wyjaśnienie zapisów ww. decyzji. Tak więc, dopełnił obowiązku dostatecznego wyjaśnienia niejasności wynikających z zapisów ww. decyzji. W przedmiotowej sprawie, zdaniem GIOŚ, nie można uznać, iż waga stwierdzonych podczas kontroli naruszeń jest znikoma, kontrola jednoznacznie wykazała delikt decyzji, Strona gospodarowała odpadami niezgodnie z posiadaną decyzją, co bezsprzecznie wynika z protokołu kontroli. Mimo, iż Strona w odwołaniu od decyzji WIOŚ wskazuje, że naruszenie w ogóle nie miało miejsca, twierdząc, iż pozwolenie na przetwarzanie odpadów jest tożsame zezwoleniem na zbieranie odpadów, to nadal nie zaistniały łącznie dwie przesłanki, które umożliwiałby WIOŚ zastosować pouczenia, zamiast administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie GIOŚ waga naruszenia nie jest znikoma, bowiem strona miała możliwość zapobieżenia naruszenia poprzez skrupulatniejszy wybór firmy, której odpady przekazywane byłyby przetwarzaniu zgodnie z posiadaną przez stronę decyzją. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że nie miały miejsca przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., ani też Spółka nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za wymienione w tym przepisie przestępstwa, co spełniałoby cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Zdaniem GIOŚ, w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki, umożliwiające odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Nie zaszły również przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 189f § 2 oraz § 3 k.p.a. Odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, i poprzestanie jedynie na pouczeniu nie pozwoli na realizację celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, a jest nim zapewnienie zarówno prewencji szczególnej, jak i ogólnej. Skargę na decyzję GIOŚ wniosła skarżąca Spółka, która zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 194 u.o., w zakresie dokonania błędnej subsumpcji i uznania, że odwołujący naruszył warunki wydanej decyzji administracyjnej, w konsekwencji nałożenie przez organ administracyjnej kary pieniężnej; 2. naruszenie art. 189f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, względnie art. 199 u.o. przez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości nieadekwatnej do okoliczności sprawy, stwierdzonych naruszeń oraz ich wpływu na życie zdrowie ludzi oraz środowisko. Ponadto strona Skarżąca podniosła zarzuty: 1) wadliwego i lakoniczne sformułowania uzasadnienia zarówno w warstwie faktycznej jak i prawnej oraz brak wyczerpującego rozważenia przesłanek związanych z odstąpieniem od wymierzenia kary; 2) brak ponownego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i ograniczenie się tylko i wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji, podczas gdy organ obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętego decyzją organu pierwszej instancji; 3) naruszenia wyrażonej w treści art. 7a oraz art. 81 k.p.a. zasady in dubio pro libertate, która nakazuje wszelkie wątpliwości interpretacyjne związane z treścią nadanego odwołującemu obowiązku lub uprawnienia powinien rozstrzygać na jego korzyść. Wobec tak postawionych zarzutów, strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła argumentację dotyczącą podniesionych zarzutów. Przede wszystkim Skarżąca, w zakresie ustalenia stanu faktycznego dokonanego przez organy administracji, potwierdziła, że współpracowała z konsorcjum firm L., przekazując tym podmiotom odebrane przez siebie odpady, które nie mogły zostać przetworzone w wykorzystywanej przez Skarżącą instalacji. Zdaniem strony, zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadziły jednak w sposób rzetelny i z należytą starannością analizy występującego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, w konsekwencji błędnie uznając, że działalność ta naruszała warunki wydanej przez Marszałka Województwa [...] decyzji. Skarżąca wskazała, że pomimo staranności czynionych przez organ odwoławczy wywodów w zakresie istoty i charakteru protokołów z kontroli, Spółka nie może zgodzić się z twierdzeniem, że podpisanie protokołu kontroli przez pracowników WIOŚ potwierdza treści w nim zawarte. W ocenie strony, organ w sposób kategoryczny, nie uzasadniając w żaden sposób wyrażonego stanowiska uznał, że "(...) podczas kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ, jednoznacznie stwierdzono naruszenie warunków posiadanej decyzji (...). Ponadto, organ w sposób wyłącznie pobieżny odniósł się do podnoszonych zarzutów natury materialnej - poprzestając na próbie wykazania prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego oraz wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego - w dużej mierze ignorując fakt, że najpoważniejszy ze sformułowanych zarzutów odnosi się do kwestii materialnej a nie procesowej. Odnośnie podniesionego zarzutu naruszenia art. 194 u.o. oraz art. 7a w zw. z art. 81a k.p.a., Skarżąca wskazała, że organ błędnie uznał, że stan faktyczny zaistniały w przedmiotowym postępowaniu odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawarte w przepisie art. 194 u.o. Skarżąca podniosła, że w zakresie udzielonego jej zezwolenia na zbieranie odpadów, w punkcie IV.4 decyzji z 2014 r. określono szczegółowy opis stosowanej metody zbierania odpadów, zgodnie którą: "Po zebraniu odpowiedniej partii transportowej, odpady będą transportowane do uprawnionego podmiotu i przekazywane celem ich przetworzenia". Strona zaznaczyła, że pomimo faktu, że przepisy ustawy o odpadach jak również decyzji z 2014 r. nie powinny budzić jakichkolwiek wątpliwości, organ administracyjny dokonał rozszerzającej interpretacji obowiązku ustanowionego w pkt IV.4 tej decyzji, do czego nie był uprawniony. Spółka wskazała, że z treści pkt IV.4 decyzji wynika, że Skarżąca, była zobowiązana transportować zebrane odpady do "uprawnionego podmiotu" i "przekazywać je w celu przetworzenia". Wydający decyzję Marszałek, w żaden sposób nie określił, że Skarżąca jest zobowiązana do przekazania zebranych odpadów wyłącznie podmiotowi uprawnionemu do przetwarzania odpadów. W ocenie strony pojęcia "uprawniony podmiot" oraz "podmiot uprawniony do przetwarzania odpadów" nie są tożsame, a w celu określenia zakresu pojęciowego terminu "uprawnionego podmiotu" należy odwołać się do treści art. 3 ust. 1 pkt 19) w zw. z art. 27 ust. 2 u.o. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W szczególności GIOŚ podkreślił, że organy I i II instancji w niniejszej sprawie w sposób dokładny dokonały wyjaśnienia jej stanu faktycznego. GIOŚ wskazał, że Skarżąca na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie zakwestionował zarzucanego jej naruszenia, a nawet je potwierdziła w skardze z dnia 29 września 2020 r., informując, iż przekazywała L. odpady, których sama nie był w stanie przetworzyć. Organ odwoławczy zaznaczył, że L. posiada zezwolenie na zbieranie odpadów wydane przez Prezydenta Miasta S. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., niemniej jednak decyzja ta nie uprawnia tej firmy do przetwarzania odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.- dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł stanowił art. 194 ust. 5 u.o. Zgodnie z tym przepisem administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41 cyt. ustawy. Kara wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. Decyzja o wymierzeniu przedmiotowej kary ma charakter obligatoryjny. Z kolei art. 194 ust. 7 u.o. wysokość kary, o której mowa w ust. 5, oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Podkreślenia wymaga, że celem normy prawnej zawartej w art. 194 ust. 5 u.o. jest wymuszenie określonych legalnych zachowań oczekiwanych przez ustawodawcę i wprowadzonych w treści decyzji administracyjnych. W przypadku bowiem naruszenia ustanowionych w art. 194 ust. 5 u.o. warunków prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Należy zatem zwrócić uwagę, że przedsiębiorca, który nie wykonuje obowiązku wynikającego z zezwolenia na przetwarzanie odpadów powinien się liczyć z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza że kara ta ma charakter środka prewencyjnego (por. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., II OSK 3252/17, CBOSA). Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja GIOŚ z [...] sierpnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] WIOŚ z [...] stycznia 2020 r. wymierzająca Spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadaną decyzją z 2014 r., polegające na przekazaniu odpadów podmiotowi nieposiadającemu decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów, a jedynie na ich zbieranie. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja GIOŚ nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż dokonały czynności zmierzających do ustalenia, że Skarżąca dopuściła się naruszenia przepisu prawa materialnego, prowadząc działalność z naruszeniem warunków zezwolenia. Skarżąca podniosła przede wszystkim zarzut naruszenia art. 194 u.o. poprzez uznanie, że Spółka naruszyła warunki decyzji Marszałka z 2014 r. Odnosząc się do powyższego, Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z zapisem punktu IV.4 ww. decyzji "Po zebraniu odpowiedniej partii transportowej, odpady będą transportowane do uprawnionego podmiotu i przekazywane celem ich przetworzenia." Tymczasem z ustaleń organu wynika, że w okresie od 6 września 2018 r. do 19 lutego 2019 r. strona przekazywała odpady do firmy L., która nie dysponowała zezwoleniem na prowadzenie działalności w ww. zakresie, a mianowicie na przetwarzanie odpadów. W konsekwencji, Skarżąca przekazywała odpady podmiotowi nieuprawnionemu do ich przetwarzania, nieposiadającemu odpowiednich uwarunkowań prawnych. Podkreślenia wymaga jeszcze fakt, że Skarżąca na żadnym etapie prowadzonego postępowania, nie zakwestionowała zarzucanego jej naruszenia; mało tego – w uzasadnieniu skargi na stronie 3, strona przyznała, że przekazywała L. odpady, których Spółka sama nie była w stanie przetworzyć. Powyższe naruszenie zostało ujęte także w protokole kontroli. Jednakże, zdaniem Skarżącej w przedmiotowej sprawie, kluczowe jest rozróżnienie pojęć "uprawniony podmiot" oraz "podmiot uprawniony do przetwarzania odpadów", które nie można traktować jako tożsame. Zdaniem Sądu, powyższy zarzut jak i przedstawiona na jego poparcie argumentacja, nie zasługują na uwzględnienie. Sąd zauważa, że strona odwołała się ww. zakresie do art. 3 ust. 1 pkt 19), w zw. z art. 27 ust. 2 pkt 1) oraz ust. 4) u.o., jednakże sama ich treść nie może być interpretowana w oderwaniu od zapisów decyzji z 2014 r., która doprecyzowuje warunki udzielenia zezwolenia oraz sposób wykonywania przedmiotowej decyzji. Jednocześnie, Sąd zwraca uwagę, że sama Skarżąca z jednej strony potwierdza, że zapis punktu IV.4 ww. decyzji nie budzi wątpliwości (str.4 skargi), a z drugiej strony próbuje podważyć interpretację tegoż zapisu przywołując treść i wykładnię art. 27 ust. 2 pkt 1) oraz ust. 4 u.o., twierdząc tym samym, że strona mogła przekazać odpady nie tylko podmiotowi uprawnionemu do ich przetwarzania. Zapis punktu IV.4 decyzji z 2014 r. mówi wprost, że odpady będą transportowane do uprawnionego podmiotu i przekazywane celem ich przetworzenia, a co za tym idzie, Spółka nie może dowolnie wybierać podmiotu, któremu te odpady będzie przekazywać. Podmiot uprawniony musi posiadać zezwolenie na ich przetwarzanie. Przyjęcie puntu widzenia strony Skarżącej doprowadziłoby do sytuacji, gdzie wystarczającym by było posiadanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów tylko przez jeden podmiot, który następnie przekazywałby te odpady podmiotowi, który takiego zezwolenia nie posiada. Decyzja Marszałka z 2014 r. uściśla przepisy ustawy o odpadach dotyczące zbierania odpadów, eliminując możliwość przekazywania przez stronę zebranych odpadów podmiotowi uprawnionemu wyłącznie do zbierania odpadów, lecz nie uprawnionemu do ich przetwarzania. W ocenie Sądu, organ II instancji w wyniku dokonanych ustaleń i prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w sposób zasadny zastosował art. 194 ust. 5 u.o. Wbrew zarzutom Skarżącej, zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w zestawieniu z literalnym brzmieniem przedmiotowego przepisu wykazał, że Skarżąca ponosi odpowiedzialność administracyjną za przypisane jej naruszenie przepisów prawa materialnego (przekazanie do podmiotu, który nie dysponował zezwoleniem na prowadzenie działalności w ww. zakresie, a mianowicie na przetwarzanie odpadów). Zaś sankcją finansową za naruszenie przepisów prawa materialnego jest wymierzona w niniejszej sprawie administracyjna kara pieniężna. Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. poprzez uznanie, że waga popełnionego naruszenia nie była znikoma, a także, że w sprawie nie zachodzą fakultatywne przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia kary. Przede wszystkim Sąd podkreśla, że w przedmiotowej sprawie chodzi o delikt administracyjny o charakterze formalnym, a o wysokości kary decydują skutki powstałe w związku z gospodarowaniem odpadami niezgodnie z posiadaną decyzją. Po pierwsze, podane przez Stronę argumenty nie pozwalają na przyjęcie, że odstąpienie od wymierzenia kary pozwoliłby na spełnienie celów kary. Po drugie, z uwagi na charakter deliktu, nie jest tu możliwe w ogóle spełnienie przesłanki usunięcia skutków naruszenia (jest to bowiem odmienna kategoria od zaniechania naruszenia – por. np. (por. Wróbel A., Jaśkowska M., Wilbrandt - Gotowicz M., Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, teza 22 do art. 189f k.p.a., LEX 2020). Po trzecie, odstąpienie od wymierzenia Spółce kary byłoby w istocie zaprzeczeniem podstawowej funkcji kary administracyjnej z art. 194 ust. 5 u.o., jaką jest funkcja prewencyjna (tj. motywowanie przedsiębiorców do zaprzestania łamania zasad gospodarki odpadami). W art. 194 u.o. wyraźnie wskazano, że karę "wymierza się", a nie, że przedmiotową karę "można wymierzyć". Decyzja organów ochrony środowiska ma tu charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Oznacza to, że jeżeli organ ochrony środowiska stwierdzi popełnienie deliktu administracyjnego w postaci gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, zobowiązany jest tę karę wymierzyć (por. np. wyrok NSA z 13 października 2017 r., II OSK 2509/16, CBOSA). Jak wskazał NSA w powołanym wyroku, podmiot naruszający posiadane zezwolenie winien się liczyć się z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na niego kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza, że kara ta ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiegającego naruszeniom w zakresie gospodarowania odpadami w celu ochrony środowiska naturalnego. Uchodzi uwadze skarżącej, że odpowiedzialność administracyjna przewidziana w art. 194 ust. 5 u.o. ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, niezależnej od winy podmiotu posiadające pozwolenie na gospodarowanie odpadami. Wobec powyższego, w ocenie Sądu w sprawie zachodzi oczywisty brak przesłanek do zastosowania art. 189f k.p.a. Sąd zaznacza, że administracyjna kara pieniężna wymierzona skarżącej Spółce realizuje dwie podstawowe funkcje: 1) represyjną, i 2) prewencyjną. Podstawowym źródłem odpowiedzialności administracyjnej Skarżącej w niniejszej sprawie jest szeroko rozumiany obowiązek prawny wynikający z cytowanych w decyzjach orzekających organów przepisów ustawy o odpadach GIOŚ rozważył także przesłanki zastosowania w niniejszej sprawie art. 199 u.o. Zezwolenia na gospodarowanie odpadami są wyrazem obowiązywania generalnej zasady reglamentacji prowadzenia działań o charakterze gospodarowania odpadami. Reglamentacja ta polega na konieczności uzyskania formalnej zgody właściwego organu administracji. Z uwagi na naruszenie warunków posiadanego przez skarżącego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, nawet pomimo braku stwierdzonego wpływu na środowisko nie było możliwe odstąpienie od wymierzenia przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem Sądu, GIOŚ w sposób w pełni przekonujący wskazał argumenty przemawiające za wymierzeniem skarżącej kary w wysokości 5.000 zł, przy czym należy zauważyć, że jest to kara w dolnych granicach ustawowego zagrożenia (maksymalna kara to 1.000.000 zł). Kara w wysokości 5.000 zł pozostaje w racjonalnej proporcji do skali działalności Skarżącej, a nadto wypełnia wspominaną wyżej funkcję odstraszającą (według terminologii dyrektywy odpadowej), czyli funkcję prewencyjną. Reasumując, w świetle akt sprawy, w tym przede wszystkim protokołów kontroli oraz treści decyzji z 2014 r., administracyjna kara pieniężna w wysokości 5.000 zł nie może być uznana za nadmierną. Naruszenie obowiązków wynikających z zezwolenia zgodnie z art. 194 ust. 5 u.o., sankcjonowane jest z woli ustawodawcy wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej. Skarżąca nawet mając duże doświadczenie w zakresie gospodarowania odpadami (od 2001r.) i jako podmiot korzystający ze środowiska, nie jest uprawniona do modyfikowania obowiązków wynikających z zezwolenia. Za niezasadne, Sąd uznaje także pozostałe zarzuty skarżącej podniesione w skardze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji szczegółowo wyjaśnił, na czym polegało naruszenie popełnione przez Skarżącą, czego konsekwencją było nałożenie na nią administracyjnej kary pieniężnej. GIOŚ określił także, jakimi przesłankami kierował się przy wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wysokość administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie w przedmiotowej sprawie nie może być równa dolnej granicy ze względu na czas trwania naruszenia, co najmniej od dnia zawarcia umowy na świadczenie usług w zakresie gospodarowania odpadami. Ponadto organ odwoławczy wskazał na prewencyjny charakter kary administracyjnej. Bezzasadne są także zarzuty skargi odnoszące się ustalenia stanu faktycznego. Stan faktyczny, który legł u podstaw wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej, przede wszystkim w odniesieniu do faktu głównego, czyli braku zezwolenia na przetwarzanie odpadów przez L., co zostało potwierdzone protokołem podczas przeprowadzonej kontroli w dniach 27 września do 29 października 2019 r. Co do samego protokołu kontroli oraz niezgadzania się Skarżącej twierdzeniem organu, że podpisanie protokołu kontroli przez pracowników [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska potwierdza treści w nim zawarte (str. 3 skargi), Sąd wskazuje, że protokół z kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy wyspecjalizowanej służby lub inspekcji korzysta, jako dokument urzędowy, z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń (art. 76 § 1 k.p.a.). Dowód z protokołu kontroli ma znaczenie szczególne, zostaje w nim bowiem utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Obrazuje stan faktyczny, który mógłby być później trudny do odtworzenia. Dowód ten może być co prawda kwestionowany przez stronę (art. 76 § 3 k.p.a.), ale konieczne jest tu przedstawienie przez zainteresowanego konkretnych dowodów w sposób nie budzący wątpliwości podważających wiarygodność dokumentu urzędowego (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., II GSK 5223/16 i cyt. tam liczne orzeczenia NSA – CBOSA). Sama odmowa jego podpisania nie podważa per se protokołu kontroli szczególnej mocy dowodowej wynikającej z jego urzędowego charakteru (art. 76 § 1 k.p.a.), co jest uzasadnione w szczególności tym, że podpisujący go funkcjonariusze publiczni ponoszą surową odpowiedzialność karną za poświadczenie nieprawdy w tym dokumencie (art. 271 k.k.). Natomiast protokół kontroli podpisany bez uwag, zwłaszcza przez przedsiębiorcę, zwiększa jeszcze moc dowodową tego dokumentu urzędowego. Do konkluzji takiej prowadzi zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), w tym stanowiące jej istotny komponent zasady doświadczenia życiowego, a także powszechnie uznana zasada prawa venire contra factum proprium nemini licet. Zgodnie z tą zasadą, nikt nie może powoływać się na fakty czy okoliczności sprzeczne z jego poprzednimi oświadczeniami lub czynnościami (co do obowiązywania tej zasady w postępowaniu administracyjnym zob. np. postanowienie NSA z 11 maja 2017 r., I OZ 603/17; wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2016 r., IV SA/Wa 551/16 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 22 września 2017 r., II SA/Rz 626/17 - CBOSA). Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów art. 7a oraz art. 81 k.p.a., które nakazują wszelkie wątpliwości interpretacyjne związane z treścią nadanego stronie obowiązku lub uprawnienia organ powinien rozstrzygać na jego korzyść, Sąd uznaje za chybiony. Zdaniem Skarżącej, fakt zwrócenia się przez Marszałka (pismo z dnia 23 października 2019 r.) o interpretację zapisu punktu IV.4 decyzji wskazuje, że organy miały wątpliwość co do charakteru i zakresu obowiązku nałożonego przez Marszałka decyzją z 2014 r. W ocenie Sądu, powyższe świadczy nie tyle o wątpliwościach organu, ale o tym, że dokonał wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ po wyczerpaniu czynności podjętych w ramach postępowania dowodowego, wystąpił również do organu ochrony środowiska, wydającego Stronie pozwolenia, o dokonanie wykładni zapisu punktu IV.4 decyzji z 2014 r. Takie czynności organu świadczą o tym, że zbadał on dokładnie stan faktyczny i prawny sprawy, a w konsekwencji szczegółowo przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, dokonując tym samym jego oceny. W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę