IV SA/Wa 2088/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę

Rada Miasta w [...] (dalej "Rada", "Organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 poz. 713 z późn. zm.; dalej "u.s.g.") w związku z art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a pkt 4 i 5 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019 poz. 2010 ze zm.; dalej: "u.c.p.g." albo "Ustawa"), podjęła [...] stycznia 2020 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (dalej "Regulamin"). Pismem z 21 sierpnia 2020 r. M. W. (dalej: "Skarżąca") złożyła do tut. Sądu skargę na opisaną wyżej uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie, w jakim nie zawiera ona regulacji dotyczących odbioru odpadów komunalnych przez gminę z nieruchomości określonych ustawowo jako nieruchomości z domkami letniskowymi, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W uzasadnieniu skargi wskazała, że wraz z mężem jest współwłaścicielką nieruchomości położonej w miejscowości [...], ul. [...], gm. [...] o pow. 1022m2, która jest zabudowana domem mieszkalnym z użytkowym poddaszem i garażem. Nieruchomość ta stanowi dla jej rodziny dodatkowe miejsce zamieszkania w różnym okresie w ciągu roku. Skarżąca wskazała, że z rozmowy telefonicznej z urzędniczką gminy dowiedziała się, że ww. nieruchomość nie jest już objęta odbiorem odpadów komunalnych i że musi ona podpisać samodzielnie umowę z podmiotem zajmującym się taką działalnością. W związku z powyższym zostały jej zwrócone uiszczone z tego tytułu opłaty. Skarżąca złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Radę, jednak udzielona odpowiedź nie usatysfakcjonowała jej. Skarżąca podniosła, że naruszono jej interes prawny, albowiem wobec braku ww. regulacji została ona wyeliminowana z odbioru odpadów komunalnych na terenie gminy. Wskazała, że w latach poprzednich Regulamin uwzględniał w swej treści nieruchomości wykorzystywane dla celów rekreacji i wypoczynku, ustalając ryczałtową stawkę opłaty za rok za odbiór z nich odpadów komunalnych. Natomiast w chwili obecnej pozbawiono ją dotychczasowych uprawnień. W jej ocenie, wyłączenie nieruchomości wykorzystywanych dla celów rekreacyjno-wypoczynkowych z zakresu obowiązywania Regulaminu jest niezgodne z treścią Ustawy. Wskazała, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 u.c.p.g. gmina ma obowiązek zapewnienie czystości i porządku, tworząc warunki do ich utrzymania, a wedle art. 3 ust. 2 pkt 3 wszyscy właściciele nieruchomości objęci są na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Ponadto zgodnie z art. 6c ust. 1 Ustawy obowiązkiem zorganizowania odbioru odpadów komunalnych przez gminę objęte są nieruchomości, na których nie mieszkają mieszkańcy, a powstają odpady komunalne i taka uchwała może dotyczyć właścicieli wszystkich nieruchomości, w szczególności nieruchomości, na których jest prowadzony określony rodzaj działalności. Przytoczyła także przepisy art. 6j ust. 3b Ustawy, wedle którego w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W ocenie Skarżącej, Rada w sposób nieuprawniony pominęła ten przepis, a dodatkowo w § 2 ust. 5 Regulaminu wykluczyła takie nieruchomości z korzystania z punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, przez co wyłączyła w całości nieruchomości zabudowane domami letniskowymi z odbioru odpadów komunalnych. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek wskazała, że podniesione zarzuty nieważności uchwały są niezasadne, a podstawowym problemem w sprawie jest status prawny nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe i inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, w świetle przepisów u.c.p.g. Pełnomocnik rady stanęła na stanowisku – popartym stanowiskiem Ministra Środowiska z [...] kwietnia 2015 r. – zgodnie z którym wobec braku definicji pojęć "domek letniskowy" i "nieruchomość wykorzystywana na cele rekreacyjno-wypoczynkowe", należy przyjąć znaczenie potoczne, wedle którego nie są to obiekty przeznaczone do stałego zamieszkania ludzi, a do celów związanych z wypoczynkiem. Decydujące znaczenie ma tu sposób wykorzystania, w tym przypadku, okresowe wykorzystanie do przebywania w danym miejscu w celach związanych z wypoczynkiem. Zatem nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe i inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe od początku były i w dalszym ciągu są traktowane w ustawodawstwie jako nieruchomości niezamieszkałe. Wyszczególnienie ich jako swoistej "podgrupy" nieruchomości niezamieszkałych nastąpiło w nowelizacji u.c.p.g. wprowadzonej ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87), wprowadzającej odnoszący się do nich wprost przepis art. 6j ust. 3b. Jednakże sam fakt ich wyszczególnienia nie wpłynął na sposób ich traktowania dla celów ustalania opłaty za odbiór odpadów komunalnych. Zarówno bowiem wcześniej, wobec nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne, jak i obecnie, wobec takich nieruchomości, obowiązuje roczna opłata ryczałtowa. Osobną kwestią jest natomiast to, że taka nieruchomość musi zostać wpierw objęta uchwała wydaną na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g., zgodnie z którym Rada może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W przypadku, gdy takiej uchwały nie ma, właściciele nieruchomości niezamieszkałych, w tym także nieruchomości letniskowych, zostali zobowiązani do pozbywania się odpadów komunalnych zgodnie z zasadami określonymi w art. 6 ust. 1 u.c.p.g. - poprzez zawarcie umowy z podmiotem uprawnionym do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Rada zaznaczyła, że powyższe rozważania mają duże znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem Rada Miejska w [...] uchwałą Nr [...] z [...] października 2019 r. w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku w sprawie przejęcia obowiązków odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy [...], na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, zdecydowała, że od 1 stycznia 2020 r. nieruchomości niezamieszkałe zostaną wyłączone z gminnego systemu odbioru odpadów komunalnych. Oznacza to zatem, że na obszarze Gminy [...] uległy zmianie okoliczności prawne odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych, w tym także z nieruchomości letniskowych. W ocenie Rady, to ta uchwała - wydana jednak na innej podstawie prawnej niż Regulamin - powinna stać się przedmiotem skargi, albowiem to skutkiem jej postanowień nieruchomość należąca do Skarżącej została wyłączona została z systemu odbioru odpadów komunalnych. Art. 4 ust. 2 i 2a Ustawy nie nakłada obowiązku określenia w regulaminie potwierdzenia faktu konieczności odbioru przez gminę odpadów komunalnych z poszczególnych rodzajów nieruchomości. Ustawa bowiem sama w sobie precyzyjnie reguluje te zagadnienia. Końcowo pełnomocnik Rady wskazała, że Skarżącej została udzielona wyczerpująca odpowiedź na kierowane przez nią pisma, gdzie wyjaśniono jej powyższe kwestie. Ponadto podkreślono, że Regulamin został pozytywnie zaopiniowany przez właściwego Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], a także nie spotkał się ze sprzeciwem organu nadzorczego - Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta obejmuje zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). W odniesieniu do aktów wydawanych przez organy gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej "u.s.g.", stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Do nieważności uchwały może prowadzić wyłącznie istotne naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przedmiotem zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, do uchwalenia którego obliguje gminy art. 4 ust.1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi, iż rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Szczegółowy przedmiot regulacji regulaminu wskazano w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Analiza skargi oraz wcześniejszych pism Skarżącej kierowanych do Rady wskazuje, że głównym zarzutem skargi jest błędne rozumienie przez nią pojęć "nieruchomości zamieszkałej" oraz "nieruchomości niezamieszkałej", co w konsekwencji doprowadziło nie tylko do zaprzestania odbioru odpadów komunalnych z jej nieruchomości, ale także np. do pozbawienia jej możliwości przekazania odpadów do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Zgodnie bowiem z treścią § 2 ust. 5 Regulaminu odpady takie przyjmowane są tylko od mieszkańców nieruchomości zamieszkałych, pochodzących z terenu gminy [...]. Skarżąca neguje przyjętą przez Radę interpretację, wedle której współnależąca do niej nieruchomość – traktowana przez nią, jak sama wskazała, jako miejsce okresowego zamieszkania, a klasyfikowana w latach ubiegłych dla celów gospodarowania odpadami komunalnymi jako zabudowana domkiem letniskowym lub wykorzystywana na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (powyższe wynika z załączonego przez Skarżącą zawiadomienia z [...] sierpnia 2019 r. o wysokości należnej opłaty) – mieści się w kategorii nieruchomości niezamieszkałych. Podniosła przy tym, że dowodem niezrozumienia przez radnych treści art. 6c ust. 2c Ustawy jest ustawowe wyłączenie z jego treści artykuł 6j ust. 3b, gdzie w przypadku nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno- wypoczynkowe, gmina uchwala ryczałtową składkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stanowisko skarżącej jest nietrafne. Kluczowe znaczenie ma zaklasyfikowanie nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe do właściwej kategorii nieruchomości: zamieszkałej lub niezamieszkałej. Zgodnie z brzmieniem art. 6c ust. 1 ustawy w brzemieniu obowiązującym na dzień wydania uchwały, tj. po [...] stycznia 2020 r gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie z art. 6c ust. 2 Ustawy Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W myśl art. 6c ust. 2c Ustawy (dodanym ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2019 r., poz. 1579 z późn. zm.).przystąpienie właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, z wyłączeniem właściciela nieruchomości, o której mowa w art. 6j ust. 3b, do zorganizowanego przez gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jest dobrowolne i następuje na podstawie zgody właściciela nieruchomości wyrażonej w formie pisemnej. Zgodnie z art. 6c ust. 3 Ustawy uchwała, o której mowa w ust. 2, może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości, w szczególności nieruchomości na których jest prowadzony określony rodzaj działalności. Jeżeli rada gminy podejmie na podstawie art. 6c ust. 2 wskazanej ustawy uchwałę obejmującą systemem odbierania odpadów komunalnych nieruchomości, na których są domki letniskowe, lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, jest również zobowiązana uchwalić ryczałtową stawkę opłaty dla takich nieruchomości stosownie do art. 6j ust. 3b ustawy. Zgodnie ze wskazanym przepisem w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Dla kwestii właściwego przyporządkowania nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe zasadnicze znaczenie zdaniem Sądu ma konstrukcja art. 6c Ustawy, w tym w szczególności przepis art. 6c ust. 2c Ustawy. Zgodnie z jego treścią, przystąpienie właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, z wyłączeniem właściciela nieruchomości, o której mowa w art. 6j ust. 3b – a więc nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe – do zorganizowanego przez gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jest dobrowolne i następuje na podstawie zgody właściciela nieruchomości wyrażonej w formie pisemnej. Dla tych nieruchomości uchwalana jest ryczałtowa stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Konstrukcja powyższego przepisu jest kluczowa dla zrozumienia przyjętego podziału. Określa on bowiem prawa i obowiązki wszystkich właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, jedynie różnicuje je z uwagi na sposób wykorzystywania tej nieruchomości. Ustanowioną przezeń generalną zasadą jest to, że wszyscy właściciele nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, mogą dobrowolnie przystąpić do zorganizowanego przez gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi za pisemnie wyrażoną zgodą. Natomiast właściciele nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, nie mają takiej możliwości i są objęci opłatą ryczałtową – taką, o jakiej pisała Skarżąca i w przedmiocie której załączyła stosowne zawiadomienie. Jednak nie powoduje to, że przestają oni mieścić się w kategorii właścicieli nieruchomości niezamieszkałej – dalej są oni tak przez przepisy u.c.p.g. traktowani. Przesądza o tym wynik wykładni językowej i systemowej. Sformułowanie zawarte w art. 6c ust. 2c "Przystąpienie właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, z wyłączeniem właściciela nieruchomości, o której mowa w art. 6j ust. 3b" oznacza, że ustawodawca traktuje nieruchomości , o których mowa w aart. 6 j ust. 3b u.c.p.g. jako podzbiór nieruchomości niezamieszkałych. Również pozostałe przepisy przytaczane przez Skarżącą potwierdzają taką wykładnię systemową Ustawy. Nie byłoby bowiem potrzeby osobnego wskazywania w art. 6i ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości, gdyby nieruchomości te mieściły się w określonej w art. 6i ust. 1 pkt 1 kategorii nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy. Należy zaznaczyć, że powoływany przez Skarżącą wyrok NSA z z 14.02.2017r., II OSK 14.2017r. został wydany w odmiennym stanie prawnym, jeszcze przed nowelizacją u.c.p.g. z dnia 19 lipca 2019 r. Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że Rada słusznie przyjęła, że nieruchomość wykorzystywana do celów rekreacyjno – wypoczynkowych jest "nieruchomością niezamieszkałą" w rozumieniu przepisów Ustawy. Natomiast dla objęcia takich nieruchomości odbiorem odpadów komunalnych zorganizowanym przez gminę, konieczna jest stosowna uchwała w trybie art. 6c ust. 2 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Jednak jak wskazuje wprost konstrukcja wymienionego wyżej przepisu – poprzez użycie zwrotu "może" – rada gminy generalnie nie ma obowiązku wydawania opartej o niego uchwały, a wszelkie obowiązki wskazane w dalszej treści art. 6c uaktywniają się dopiero w sytuacji, gdy taka uchwala została przyjęta. Z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. wynika, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a co za tym idzie - w tym zakresie istnieje obowiązek uchwałodawczy organu stanowiącego gminy. Natomiast w pozostałym zakresie, w odniesieniu do innych nieruchomości, uchwała taka może, lecz nie musi być podjęta, a nawet jeśli organ gminy postanowi o jej podjęciu - może to uczynić w odrębnej uchwale. Wniosek taki daje się wyprowadzić z art. 6c ust. 2 i 3 ustawy, Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, uchwała taka obowiązywała, jednakże została uchylona uchwałą Nr [...] z [...] października 2019 r., przez co w chwili obecnej w istocie w gestii właścicieli nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe leży zapewnienie odbioru z ich terenu odpadów komunalnych. Wynika to wprost z treści u.c.p.g., konkretnie art. 5 ust. 1 pkt 3b oraz art. 6 ust. 1 pkt 2, które wskazują na generalne obowiązki właścicieli nieruchomości w przedmiocie gospodarowania odpadami komunalnymi, niezależne od obowiązków gminy w tej materii. Odrębną kwestią, pozostającą bez wpływu na ważność zaskarżonej uchwały, jest kwestia kwalifikacji konkretnej nieruchomości do określonej kategorii. Ustalenie, czy dana nieruchomość jest niezamieszkała, wykorzystywana na cele rekreacyjno – wypoczynkowe czy też zamieszkała, determinuje fakt objęcia system odbioru śmieci i ewentuanej wysokości opłaty (por. Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19.11.2020 r., I SA/Go 141/20, LEX nr 3089051.) W świetle przedstawionych powyżej rozważań kwestionowane przez Skarżącą uregulowanie § 2 ust. 5 Regulaminu, jak również generalne wyłączenie jej nieruchomości z odbioru odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę, nie może zostać zakwalifikowane jako naruszenie przepisów obowiązującego prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności Uchwały. Z uwagi na powyższe skargę podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.