IV SA/Po 1632/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 23 ust. 2, 3 i 6.

Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Prokurator Okręgowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2012 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S., wnosząc o stwierdzenie nieważności zapisów § 23 pkt 2, 3 i 6, załącznika do uchwały. Wskazanym fragmentom uchwały zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez wprowadzenie w § 23 ust 2, 3 i 6 nakazu wyprowadzania psa w miejsca publiczne wyłącznie na smyczy, a psa z ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, przy czym zwolnienie psa ze smyczy i kagańca jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że właściciel (opiekun) ma możliwość sprawowania pełnej kontroli nad jego zachowaniem, a nadto wprowadzenia zakazu wprowadzania psów na tereny placów zabaw, piaskownic dla dzieci a także do placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów użytku publicznego, jeżeli wynika to z oznakowania tych obiektów i placów. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą numer [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku Rada Miasta w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. wprowadziła regulamin dotyczący utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S.. Uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., po uprzednim zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K.. Prokurator wskazał, że w obowiązującym porządku prawnym, ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje ona prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Skarżący przywołał wyrok z dnia 9 września 2014 roku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawie II OSK 654/14 stwierdził, że gmina nie może wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny. Mając na uwadze postanowienia załącznika do uchwały numer [...] Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2012 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. w zakresie wskazanym na wstępie Prokurator uznał, iż ustawodawca nie upoważnił rady gminy do wprowadzenia nakazu wyprowadzania psa w miejsca publiczne wyłącznie na smyczy, a psa z ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, przy czym zwolnienie psa ze smyczy i kagańca jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że właściciel (opiekun) ma możliwość sprawowania pełnej kontroli nad jego zachowaniem, a nadto wprowadzenia zakazu wprowadzania psów na tereny placów zabaw, piaskownic dla dzieci a także do placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów użytku publicznego, jeżeli wynika to z oznakowania tych obiektów i placów. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. rada gminy zobowiązana była w regulaminie określić szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed uciążliwością lub zagrożeniem dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Prokurator zarzucił, że w oparciu o przytoczoną regulację ustawową Rada Miasta uchwaliła obszerny § 23, stanowiąc wskazane wyżej nakazy i zakazy. Zestawienie przywołanego w części brzmienia § 23 z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. uzasadnia konkluzję, ze organ gminy sprzecznie z definicją pojęcia "zwierząt domowych" zawartą w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, utożsamia w głównej mierze psy, nie dostrzegając, że regulamin winien odnosić się generalnie do zwierząt domowych bez możliwości różnicowania, bowiem takie uprawnienie nie wynika z przepisu ustawy. Gmina S. w odpowiedzi na skargę uznała argumenty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - dalej jako "u.s.g.") zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Powszechnie przyjmuje się, że w kategorii istotnych naruszeń prawa mieszczą się w szczególności naruszenie prawa polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13.09.1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, publ. Dz. U. z 2017, poz.1289 j.t., dalej jako u.c.p.g.) nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach (z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących powołania definicji in extenso), ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2012 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S.. Sąd uznał, że Prokurator błędnie oznaczył zaskarżone jednostki redakcyjne ww. uchwały i przyjął, że zaskarżono § 23 ust. 2, 3 i 6 uchwały, a nie § 23 pkt 2, 3 i 6 załącznika do uchwały. W ocenie Sądu uchwała zawiera istotne naruszenie prawa art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z wprowadzeniem w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez wprowadzenie w § 23 ust. 2, 3 i 6 nakazu wyprowadzania psa w miejsca publiczne wyłącznie na smyczy, a psa z ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, przy czym zwolnienie psa ze smyczy i kagańca jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że właściciel (opiekun) ma możliwość sprawowania pełnej kontroli nad jego zachowaniem, a nadto wprowadzenia zakazu wprowadzania psów na tereny placów zabaw, piaskownic dla dzieci a także do placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów użytku publicznego, jeżeli wynika to z oznakowania tych obiektów i placów. Zapisy dotyczące smyczy i kagańców stanowią przekroczenie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Nakładanie na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem tej ustawy. Obowiązki te jednak muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. został tak sformułowany, że nie dopuszcza wyjątków nie uwzględniając charakterystycznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia zwierząt, bardziej rygorystycznie niż przewidziano to w ustawach. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w celu ochrony dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia. Bezwzględny nakaz wyprowadzania w miejsca publiczne psów na smyczy, a psów ras uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny, na smyczy i kagańcu wyłącznie przez osoby dorosłe - prowadzi do niehumanitarnych działań i nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt - psów. Takie stanowisko jest zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok: NSA z dnia 13 września 2012 r" sygn. II OSK 1492/12, WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 r" sygn. II SA/Bd 1273/17, WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r" sygn. II SA/Gd 886/18). Sąd na marginesie wskazuje, że prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść kwestionowanego zapisu przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por.m.in. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, oraz wyroki WSA z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17 oraz z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19, dostępne: CBOSA). W § 23 ust. 3 uchwały wskazano nieostre pojęcia: "miejsce mało uczęszczane", "zachowania pełnej kontroli nad zachowaniem psa". Tak sformułowane pojęcia występujące w przywołanej regulacji mogą być różnie rozumiane, przy czym w procesie ich wykładni dominujące znaczenie miałby czynnik subiektywny. Analizując powyższe ustalenia, niepodobna nie zauważyć, że kształtują one normę prawa miejscowego o wysoce niedookreślonej hipotezie, zatem zakres zastosowania tej regulacji ma rozmyte, płynne granice. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 711/11 (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 638/18, CBOSA) "przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei, organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji." Nieuprawnione, bo niewątpliwie wykraczające poza zakres regulacji ustawowej, są regulacje regulaminu zabraniające wprowadzania psów do placówek handlowych, obiektów użyteczności publicznej, na tereny rekreacyjne, place zabaw. Ustawodawca, co zgodnie podkreśla się w judykaturze sądów administracyjnych, nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Poza zakresem delegacji ustawowej jest także zapis regulaminu, w którym rada zastrzegła zwolnienie psa ze smyczy, ale z nałożonym kagańcem w miejscach nieuczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad zwierzęciem. Wprowadzając zapis tej treści w § 23 ust 2 regulaminu organ uchwałodawczy pominął całkowicie zapis art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części.