IV SA/Wa 2004/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Barszcz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...]lipca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...](dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R.(dalej Wójt) z [...] maja 2020 r., nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu opieki dla osób starszych na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości R., obręb R., gmina R.. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Wójt, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu opieki dla osób starszych na działce o nr. ew. [...], położonej w miejscowości R., obręb R., gmina R.. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Wójta, SKO decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organu II. instancji wskazano, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem P. G. (dalej Skarżący) o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wydanie warunków zabudowy następuje na podstawie decyzji o warunkach zabudowy w trybie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. SKO nadmieniło zarazem, że przedmiotowa inwestycja leży w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz obszaru specjalnej ochrony (OSO) w sieci NATURA 2000 pn.: " [...] i [...]" PLB [...] Stąd projekt decyzji przesłano do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska (dalej RDOŚ) - jako organowi właściwemu w sprawach z zakresu ochrony przyrody, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] marca 2020 r., nr [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego przez Wójta projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w niniejszej sprawie. Następnie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) postanowieniem z [...] maja 2020 r., nr [...] utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Wskazał w uzasadnieniu, że projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza § 3 ust. 1 pkt 3 i 8 rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj[...]. z 2005 r., nr [...], poz. [...]) tj. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych oraz zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m na terenie Natura 2000 oraz 50 m na terenie poza Naturą 2000 od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 i 2180 oraz z 2018 r. poz. 650 i 710), - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. SKO podkreśliło, że uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu organu właściwego w sprawie uzgodnienia, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu w postepowaniu głównym od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Odmowa uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi przeszkodę w wydaniu pozytywnej decyzji w tym przedmiocie. Organ odwoławczy nadmienił również, że nie ma kompetencji do badania prawidłowości odmowy uzgodnienia projektu decyzji, a postanowienie GDOŚ z [...] maja 2020 r. uzyskało przymiot ostateczności, a tym samym stało się wiążące dla Organów wydających decyzję o warunkach zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO z [...] lipca 2020 r., nr [...] wywiódł Skarżący, reprezentowany przez profesjonalną pełnomocnik. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że w przedmiotowej sprawie nie istnieją podstawy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna skutkować uznaniem, że nieruchomość określona we wniosku spełnia łącznie warunki określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., w związku z czym zachodzą przesłanki do wydania pozytywnych uzgodnień w przedmiotowej sprawie; 2) naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przez Organ I. instancji błędnej i dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu, która w rażący sposób wykracza poza zakres przyznanej Organowi tym przepisem swobody, a co za tym idzie błędne uznanie, że na podstawie ortofotomap i map topograficznych znajdujących się na ogólnodostępnych portalach internetowych uznać można, iż teren na którym planowana jest inwestycja położony jest prawie w całości w 100 m strefie ochronnej od linii brzegowej rzeki [...]; 3) naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i oparcie się na mapach znajdujących się na ogólnodostępnych portalach internetowych, bez przeprowadzenia analizy studium uwarunkowań oraz wizji w terenie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że na przedmiotowej działce znajdują się zadrzewienia śródpolne oraz, że realizując inwestycję konieczne byłoby ich usunięcie, a także że teren na którym planowana jest inwestycja położony jest prawie w całości w 100 m strefie ochronnej od linii brzegowej rzeki [...]; 4) naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w sposób dowolny, nierozpatrzenie podniesionych przez Stronę zarzutów i ich nie rozważenie, co skutkowało wydaniem decyzji, która nie przekonuje Skarżącego i nie pogłębia jego zaufania do organów władzy publicznej; 5) naruszenie § 3 ust. 1 pkt 3 i 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. poprzez błędne zastosowanie wskazanych przepisów w niniejszej sprawie i przyjęcie, że realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy zakazy określone w tych przepisach oraz wymagałaby odstępstw wskazanych w tych przepisach, podczas gdy w rzeczywistości możliwe jest dokonanie wskazanej inwestycji bez wycinki drzew śródpolnych, o czym zapewniał niejednokrotnie Skarżący. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przekazanie sprawy Organowi I. instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach, a rozstrzygnięcia organów orzekających w niniejszej sprawie odpowiadają prawu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie zauważyć należy, że rozpoznanie tej sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na M.u oraz objęcia [...] strefą zagrożenia oraz z uwagi na liczbę stron postępowania, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stąd przewodnicząca wydziału skierowała ją do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do meritum sprawy nadmienić należy, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja SKO w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu opieki dla osób starszych na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości R., obręb R., gmina R.. Teren planowanej inwestycji położony jest zaś w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz obszaru specjalnej ochrony (OSO) w sieci NATURA 2000 pn.: " [...] i [...]" PLB [...]. Zaznaczyć przy tym trzeba, że z uwagi na fakt, iż dla terenu objętego planowaną inwestycją nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy kształtowaniu nowego zagospodarowania terenu znalazł zastosowanie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293 ze zm. - zwanej dalej – u.p.z.p.), zgodnie z którym wymagane było ustalenie, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie tej decyzji w oparciu o regulację art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w niej wymienionych. Stosownie zaś do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie, należało dokonać uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina, obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp), z uwagi na przywoływane uprzednio położenie terenu wnioskowanego przedsięwzięcia w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz obszaru specjalnej ochrony (OSO) w sieci NATURA 2000 pn.: " [...] i [...]" PLB [...] czego Skarżący nie kwestionuje. Co zatem istotne, ostatecznym postanowieniem z [...] maja 2020 r. GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie Organu I. instancji o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Faktem znanym Sądowi z urzędu jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1505/20 oddalił skargę na przywołane postanowienie Organu uzgadniającego, a wyrok ten uzyskał walor prawomocności 5 stycznia 2021 r. W ocenie Sądu, trafnie przyjęły Organy obu instancji, że do Organu prowadzącego postępowanie główne w sprawie o wydanie warunków zabudowy nie należy analizowanie po raz kolejny zgodności zamierzenia z przepisami szczególnymi, uwzględnionymi przy uzgodnieniu. Jest ono bowiem wiążącą formą wypowiedzi wyspecjalizowanego organu uzgadniającego na akty wydawane przez organ prowadzący postępowanie główne. Użyty bowiem w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. zwrot "po uzgodnieniu" trzeba rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Brak zgody na pozytywne dla strony załatwienie sprawy oznacza konieczność wydania decyzji negatywnej (por. m. in. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., w sprawie II OSK 638/06). W niniejszej sprawie GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, które to rozstrzygniecie stało się nie tylko ostatecznie, ale i prawomocnie. Zważyć wobec tego należy, że wyrok WSA z 1 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1505/20 oddalający skargę na to postanowienie odmowne wiązał zarówno Wójta, jak i utrzymujące jego decyzję w mocy SKO. Zaskarżona decyzja SKO została więc wydana zgodnie z prawem, skoro utrzymała w mocy odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, wskazując na związanie Organu negatywnym postanowieniem uzgodnieniowym. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że – w świetle przytoczonych uprzednio argumentów – nie zasługują one na uwzględnienie. Stanowią bowiem dalszą polemikę z rozstrzygnięciami wydanymi przez Organy ochrony przyrody w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Te kwestię natomiast prawomocnie rozstrzygnął już Sąd. Co się tyczy zarzuconego naruszenia przepisów postępowania, wyjaśnienia wymaga, że nie każde ich naruszenie winno skutkować koniecznością uchylenia kontrolowanej decyzji, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie okoliczność ta nie wystąpiła. Organy prawidłowo wyjaśniły i ustaliły jej stan faktyczny, opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, w tym na mapie stanowiącej załącznik do projektu decyzji, a więc dokumentach wystarczających do jej rozstrzygnięcia w sposób odpowiadający prawu. Nie doszło wobec tego, wbrew zarzutom skargi, do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Materiał dowodowy zebrały w sposób wyczerpujący, badając wszelkie istotne okoliczności dotyczące niniejszej sprawy. W oparciu o poczynione ustalenia zasadnie przyjęły, że nie został w tej sprawie spełniony warunek zgodności z przepisami odrębnymi. Nie pozwoliło to na wydanie Skarżącemu decyzji pozytywnej. Na marginesie jedynie raz jeszcze podkreślenia wymaga, że lokalizacja przedsięwzięcia prawie w całości znajduje się w promieniu 100 m od granic rzeki [...], co znajduje potwierdzenie na mapie stanowiącej załącznik do projektu decyzji oraz na ortofotomapach i na mapach topograficznych znajdujących się na ogólnodostępnych portalach internetowych www.geoserwis.gdos.gov.pl i www.mapy.geoportal.gov.pl. Na tę okoliczność zresztą powołał się WSA w prawomocnym wyroku z 1 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1505/20, uznając ustalenia Organów uzgadniających obu instancji za prawidłowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak sentencji.