IV SA/Wa 1728/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska,, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. C. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie powołania członków Regionalnej Rady [...] p o s t a n a w i a odrzucić skargę

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem nr [...] z [...] kwietnia 2016 r., wydanym na podstawie art. 97 ustawy o ochronie przyrody, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. (zwany dalej RDOŚ) zmienił zarządzenie w sprawie powołania członków Regionalnej Rady Ochrony Przyrody kadencji 2014 -2019 r., wskazując imiennie członków Rady. Na to zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. C., podnosząc zarzut naruszenia art. 97 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość dowolnych zmian składu Regionalnej Rady Ochrony Przyrody w sytuacji, gdy wskazuje on, że członkowie Rady powoływani są na 5 letnią kadencję, a ponadto przez uznanie, że przepis ten umożliwia wydanie zarządzenia zmieniającego zarządzenie nr 6 z 18 lutego 2016 r. W uzasadnieniu S. C. podniósł, że został powołany w skład Rady na kadencję 2014-2019 zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nr [...] z [...] grudnia 2014 r. Zarządzeniem nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. Dyrektor po raz kolejny zmienił swe zarządzenie z [...] grudnia 2014 r. (uprzednio czynił to zarządzeniami nr [...] z [...] listopada 2015 r. i nr [...] z [...] lutego 2016 r.) i powołał nowy skład Rady. Według zmienionego zarządzenia S. C. przestał być członkiem Rady. Skarżący podał, że przepis art. 97 ustawy o ochronie przyrody nie przewiduje procedury odwołania członka Rady. Prawidłowa interpretacja przepisu musi bowiem prowadzić do wniosku, że członek Regionalnej Rady Ochrony Przyrody sprawuje swoją funkcję przez całą 5 letnią kadencję. W odpowiedzi na skargę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. wniósł o jej oddalenie wskazując, że brak stosownego przepisu wcale nie oznacza, że RDOŚ pozbawiony jest możliwości dokonywania zmian w składzie Rady. Dotychczas bowiem przyjmowano i praktykowano, że skoro ustawodawca określił jedynie w sposób ramowy liczbę członków Rady i jej kadencję, to przy dokonywaniu zmian można zastosować taką samą procedurę jak przy powoływaniu członków Rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z art. 3 § 2 P.p.s.a. wynika, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wskazany przepis wskazuje zatem kategorie spraw, które pozostają we właściwości sądów administracyjnych. Z kolei art. 5 P.p.s.a. zawiera wyłączenia. Ustalono w nim bowiem w jakich sprawach sądy administracyjne nie są właściwe. I tak art. 5 pkt 3 P.p.s.a. wskazano, że wyłączeniu podlegają sprawy dotyczące odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Wobec tego w niniejszej sprawie ustalenia wymagało, czy zaskarżone zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 P.p.s.a. i jednocześnie czy nie zachodzi przesłanka negatywna, wyłączająca właściwość Sądu w tej sprawie określona w art. 5 P.p.s.a. Nie może budzić wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem, wobec tego konieczne stało się ustalenie, czy mieści się w ramach przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. – jak zakwalifikował je Skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Należy zatem zauważyć, że akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. umożliwiają kontrolę legalności również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym), a dotyczą praw i obowiązków obywateli w sferze publicznoprawnej (tak m.in. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, str. 69-70). Do tej kategorii powszechnie i jednolicie zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. B. Adamiak w: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych /art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a./, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16). Przy czym akty te są właściwe w procesie wykonywania prawa, a nie jego stosowania, a tym bardziej tworzenia prawa. W tym kontekście zauważyć należy, że przepis art. 97 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, iż członków regionalnej rady ochrony przyrody, w liczbie od 20 do 30 na kadencję trwającą 5 lat powołuje, w drodze zarządzenia, regionalny dyrektor ochrony środowiska spośród działających na rzecz ochrony przyrody przedstawicieli nauki, praktyki, organizacji ekologicznych i Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe oraz sejmiku województwa. Bezsprzecznie zatem, akt wydany na podstawie tego przepisu jest formą powołania do pełnienia określonego stanowiska, któremu z woli ustawodawcy, nadano nazwę zarządzenia. Zgodnie z art. 95 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody regionalna rada ochrony przyrody, działająca przy regionalnym dyrektorze ochrony środowiska ma charakter organu opiniodawczo-doradczego w zakresie ochrony przyrody, a należy do niej w szczególności: 1) ocena realizacji zadań w zakresie ochrony przyrody; 2) opiniowanie projektów aktów prawnych w zakresie ochrony przyrody wydawanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska; 3) przedstawianie wniosków i opinii w sprawach ochrony przyrody; 4) opiniowanie planów rozwoju i strategii wojewódzkich w zakresie ochrony przyrody. Wobec tego, nie można przyjąć, że zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest aktem lub czynnością, który został skierowany do zindywidualizowanego podmiotu. Zauważyć bowiem należy, że zaskarżone zarządzenie wskazuje z imienia i nazwiska członków nowego składu Regionalnej Rady Ochrony Przyrody. Nie jest to więc zarówno indywidualny akt skierowany do S. C., jak i nie jest to również akt o charakterze zewnętrznym. Na jego podstawie zostaje bowiem nawiązane swoistego rodzaju podporządkowanie organizacyjnie i służbowe Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. Świadczy o tym m. in. zapis art. 97 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym wydatki związane z działalnością regionalnej rady ochrony przyrody są pokrywane ze środków regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Ponadto to ciało kolegialne, złożone z osób dysponujących wiedzą fachową z różnych dziedzin ochrony środowiska, ma za zadanie pełnienie funkcji doradczych, opiniodawczych względem czynności podejmowanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. i rola tego gremium sprowadza się do udzielania mu pomocy w wykonywaniu przypisanych mu przez ustawodawcę kompetencji. W żaden więc sposób Rada - z woli ustawodawcy - nie pozostaje w opozycji względem RDOŚ, jak to na rozprawie sugerował Skarżący. Jej niezależność ma więc charakter względny. Zadania Regionalnej Rady Ochrony Przyrody muszą się zatem sprowadzać do niesienia pomocy Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w W. w wypełnianiu przynależnych mu kompetencji, zgodnie z uprawnieniami posiadanymi przez Radę. Wyrazem pozycji Rady może być ostatnia nowelizacja ustawy Prawo ochrony przyrody, gdzie w art. 96 ust. 1c pkt 1 Ministrowi właściwemu do spraw środowiska nadano uprawnienie do odwołania członka Państwowej Rady Ochrony Przyrody. Brak takiego zapisu odnośnie Regionalnych Rad Ochrony Przyrody jest niewątpliwie niekonsekwencją ustawodawcy. Nie ma bowiem żadnych racjonalnych przesłanek przemawiających za odmiennym potraktowaniem tych Rad, w zakresie ich zależności względem właściwego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Wskazany zaś zapis art. 96 ust. 1c pkt 1 ustawy Prawo ochrony przyrody, tym bardziej przemawia za służebnym charakterem Rady. Reasumując, w świetle poczynionych ustaleń, w ocenie Sądu, nie zostały spełnione przesłanki do przyjęcia, że zaskarżone zarządzenie nosi cechy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - Sąd orzekł jak w sentencji.