IV SA/Wa 161/21

Warszawa, 9 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 9 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty oddala skargę.

Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją nr [...], z [...] sierpnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 ust 1 k.p.a. i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161, zwanej dalej "uogril") po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (zwanego dalej Dyrektorem RDLP) z [...] września 2018 r., znak: [...], ustalającej opłatę w wysokości dwukrotnej należności 9 903,80 zł M. P., sprawcy wyłączenia z produkcji, gruntów leśnych wchodzących w skład działki ew. [...] obręb ew. [...], gm. [...], pod eksploatację piasku, z naruszeniem przepisów uogril, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Dyrektor RDLP na podstawie informacji Urzędu Gminy [...] w sprawie nielegalnego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych pod eksploatację piasku, na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], gm. [...], pismem z 12 lipca 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przepisów uogril w związku z eksploatacją piasku na ww. terenie. Dyrektor RDLP w dniu [...] grudnia 2014 r. wydał decyzję ustalającą opłatę w wysokości dwukrotnej należności z tytułu wyłączenia z produkcji 0,1600 ha gruntów leśnych o typie siedliskowym las mieszany świeży, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], gm. [...], pod eksploatację piasku, z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały nieprawidłowości w przeprowadzonym postępowaniu Dyrektora RDLP i decyzją z [...] lutego 2016 r. uchylił decyzję Dyrektora RDLP z [...] grudnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność ponownego ustalenia powierzchni, sprawcy oraz daty dokonania wyłączenia gruntu z produkcji leśnej i w przypadku wydania kolejnej decyzji w oparciu o art. 28 ust 1 uogril, uwzględnienie ceny drewna obowiązującej w dacie faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej. Dyrektor RDLP przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, uzupełnił postępowanie o informacje: - Pismem z 18 listopada 2016 r. Gmina [...] poinformowała, iż M. P. nabył przedmiotową nieruchomość w dniu [...] marca 2011 r. - Pismem z 22 lutego 2017 r. Główny Geodeta Kraju na wniosek Dyrektora RDLP udostępnił dane zgromadzone w rejestrze publicznym obejmujące dane wraz z licencją z ortofotomapy dla przedmiotowego obszaru sporządzonego na lata 2009, 2012 oraz 2015. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Dyrektor RDLP decyzją z [...] czerwca 2017 r. ustalił M. P., jako sprawcy wyłączenia z produkcji leśnej 0.0300 ha gruntów leśnych wchodzących w skład działki [...] obr. [...], gm. [...], pod eksploatację piasku, dokonanego z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opłatę w wysokości dwukrotnej należności w kwocie 15 394, 50 zł. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, w decyzji z [...] lipca 2018 r. ustalił, że Organ I instancji na podstawie informacji zebranych we wcześniejszym postępowaniem i zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] lutego 2016 r. pozyskał dane, wskazujące jednoznacznie rozpoczęcie eksploatacji piasku na większym obszarze, niż prowadzone na tym trenie działania przed 2012 r. Wyjaśniono również na podstawie zebranych dowodów, że prawidłowo ustalono sprawcę wyłączenia, oraz termin. Jednocześnie wskazano, że uzyskane dowody w sprawie ustalenia powierzchni Dyrektor RDLP oparł nie na wydrukach z geoportalu (jak określa Strona) lecz na dowodach, uzyskanych przy piśmie z dnia 22 lutego 2017 r., Głównego Geodety Kraju, udostępnionych na wniosek Dyrektora RDLP, które nie stanowią danych ogólnodostępnych lecz zostały wygenerowane i wydane na potrzeby przedmiotowego postępowania administracyjnego (realizacji zadań publicznych wynikających z art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r, "uogril". Przesłane przez Głównego Geodetę Kraju dowody w postaci zdjęć terenu (nalotu fotogrametrycznego) wykonanych na danym obszarze w latach 2009 2012 i 2015 z wyraźnie oznaczonym konturem zachodzących zmian, niepodważalnie ukazują postępujący obszar wydobycia piasku w okresie kiedy M. P. nabył współwłasność w przedmiotowej działce i kiedy uzyskano dowody potwierdzające w tym czasie wydobycie piasku. Również Organ II instancji zgodził się z ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji, że M. P. nabył przedmiotową nieruchomość [...] marca 2011 r. (Tak więc Strona była właścicielem działki nr [...], w okresie w którym doszło do faktycznego wyłącznie gruntu z produkcji leśnej. Potwierdzeniem sprawcy były również wcześniejsze ustalania organu I instancji. Zgodnie z zebraną dokumentacją fotograficzną (ukazujące moment wydobycia i wywiezienia piasku), poparte pismem Urzędu Gminy [...] z [...] czerwca 2013 r. wraz z notatką urzędową Inspektora M. D. opisującą zdarzenie wydobywania piasku przy udziale koparek oraz moment wywozu piasku z miejsca wydobycia. Ustalono, że działania wydobywcze dokonała firma "[...]", działająca na zlecenie firmy "[...] Sp. z o.o." spółka komandytowo - akcyjna, która to z kolei oświadczyła, że czynności "uporządkowania terenu" dokonano na zlecenie i koszt współwłaściciela działki M. P. Organ II instancji uznał również, że w przedmiotowym postępowaniu nie istotna jest ilość wywożonego piasku, oraz udowodniono, że Strona miała możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu. Ustalenia Organu poczynione zostały w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z wymogami stawianymi przez art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności w oparciu o dwukrotne oględziny nieruchomości (wizje terenowe), notatkę Straży Gminnej w [...], pomiar biegłego geodety, dokumentację zdjęciową oraz pismo Głównego Geodety Kraju z [...] lutego 2017 r., przesyłające dane w postaci ortofotomap z lat 2009, 2012 i 2015. W przedmiotowej sprawie ustalono, że M. P. wyłączył grunt z produkcji leśnej w latach 2012 - 2015 r., (to jest w czasie obowiązywania średnich cen drewna ogłoszonych w komunikacie prezesa GUS, w poszczególnych latach: 2012 - 186,68 zł, 2013 - 186,42 zł, 2014 – 171,05 zł , 2015 - 188,85 zł), w związku z powyższym Organ I instancji przyjął cenę drewna z tego okresu najbardziej, korzystną dla Strony tj. cenę na rok 2014 - 171,05 zł. Ustalenie dokładnej daty (dzień miesiąc) nie miałoby wpływu na wysokość naliczonej opłaty. Ze względu na art. 139 kpa nie zasadne było by w przedmiotowej sprawie uznanie innej ceny drewna z okresu 2012-2014 i rozstrzyganie na niekorzyść Strony. Jednak Organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora RDLP z [...] lipca 2018 r. z uwagi na brak możliwości potwierdzenia ustalenia czy cały obszar wydobywczy 0,300 ha, był poza zasięgiem obowiązującego w tym czasie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz możliwości usytuowania tego obszaru względem istniejących na tym terenie użytków gruntowych, a tym samym prawidłowości zastosowania art. 28 ust 1 dla całej pow. Przy kolejnym rozpatrzeniu Dyrektor RDLP, zgodnie z wytycznymi Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, ustalił brakujące informacje z zakresu użytków gruntowych i względem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując wektoryzacji posiadanych danych ustalono 3 zasięgi piaskowni w latach 2009, 2012, 2015. Za obszar gruntów leśnych, przeznaczony w mpzp Gminy [...] pod tereny adoptowanych lasów o symbolu planistycznym 20(a)ZL, nielegalnie wyłączony z produkcji, uznano różnicę między poligonami za lata 2015 i 2012. Powyższą analizę przeprowadził Główny Specjalista Zespołu ds. [...] w [...] w oprogramowaniu [...]. Biorąc pod uwagę dostępne orzecznictwo, działając na korzyść Strony przyjęto najniższą cenę drewna za powyższy okres (2012 r. — 2015 r.), Dyrektor RDLP w decyzji z [...] września 2018 r., ustalił dwukrotną należność w wysokości 9 903,80 zł, ustalonej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej dla pow. pomniejszonej (tj. 0,0193 ha) w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przyjmując typ siedliskowy lasu na podstawie załączonego opisu taksacyjnego lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w obrębie ewidencyjnym [...]. Cenę drewna przyjęto z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ogłoszonego w [...] Poz. [...] z dnia [...] października 2013 r. Jednocześnie Dyrektor RDLP poinformował w treści, iż w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba powodująca utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Strona złożyła odwołanie od decyzji Dyrektora RDLP z ‘[...] września 2018 r. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od ww. decyzji Dyrektora RDLP z [...] września 2018 r. uznał, że dowody zebrane przez Dyrektora RDLP w sprawie ustalenia daty dokonania wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, sprawcy zostały prawidłowo ustalone w rozstrzygnięciu Dyrektora RDLP z [...] czerwca 2017 r. jedynie w stosunku do powierzchni faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej należało dokonać korekty z uwagi na określenie granic użytków gruntowych w kontekście obowiązującego w czasie kiedy dokonano wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po ponownej analizie sprawy organ odwoławczy uznał , że Dyrektor RDLP prawidłowo ustalił M. P. opłatę w wysokości dwukrotnej należności z tytułu niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenia gruntu leśnego z produkcji o pow. 0,0193 ha, pod eksploatację piasku, wchodzących w skład dziatki ew. nr [...] obr. ew. [...], gm. [...]. Przedmiotowe grunty stanowiły na dzień wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, (zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, wydanym przez Starostę [...], z 12 września 2013 r.), współwłasność M. P. i innych, osób prywatnych. Przeprowadzone wizje terenowe w dniu [...] września 2013 r. oraz w dniu [...] listopada 2013 r., a także obszerna dokumentacja zdjęciowa i ortofotomapy z lat 2009, 2012, 2015 potwierdziły informację zawartą w notatce urzędowej Straży Gminnej w [...] nr [...] z [...] czerwca 2013 r. o nielegalnym wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej pod eksploatację piasku, na działce ew. nr [...]. Zgodnie z pismem Gminy [...] z [...] czerwca 2013 r. oraz wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...], zatwierdzonym Uchwalą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2003 r., obszar na którym prowadzona była eksploatacja przeznaczony jest pod tereny adoptowanych lasów o symbolu planistycznym - 20(a)ZL. Organ odwoławczy, wbrew zarzutowi odwołania uznał, że "rozpoczęcie" innego niż leśne użytkowanie gruntów nie odnosi się wyłącznie do podmiotu, który historycznie takie działanie zapoczątkował. Rozpocząć inne niż leśne użytkowanie może, bowiem każdy z kolejnych podmiotów podejmujących działania w stosunku do gruntu leśnego. Dochodzi wówczas do "rozpoczęcia" innego niż leśne użytkowanie gruntów przez danego sprawcę. Zaproponowane przez Stronę rozumienie analizowanych przepisów prowadziłoby do patologicznej sytuacji, w której każdy "kontynuator" nielegalnego wyłączenia gruntów z produkcji, mógłby w sposób pozbawiony sankcji dalej prowadzić działalność sprzeczną z ustawą (polegającą np. na wydobywaniu kopalin). Takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę, w szczególności mając na uwadze naczelny cel ustawy, jakim jest ochrona gruntów rolnych i leśnych. Ponadto gromadzenie śmieci, nie stanowi wyłączenia gruntu z produkcji leśnej a jedynie stanowi formę szkodnictwa leśnego, podlegającej karze grzywny. Zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach w kontekście dokonania przez Stronę wyłącznie posprzątania gruntu z gruzu i śmieci stanowi dalszą polemikę w zakresie ustaleń Dyrektora RDLP. Określenie przez Stronę, że jego działania dotyczyły zakresu posprzątania gruzu, śmieci, nie wyklucza ustaleń Dyrektora RDLP, że M. P. dopuścił się nielegalnego wyłączenia pod eksploatację piasku Organ I instancji pozyskał dane (otofotomapy), wskazujące jednoznacznie rozpoczęcie eksploatacji piasku na wskazanym obszarze. Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania pozwolił na stwierdzenie, iż M. P. dopuścił się nielegalnego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej pod eksploatację piasku, która nie jest rekultywacją gruntu. Okoliczności nielegalnego wyłączenia gruntów z produkcji zostały ustalone w oparciu o dwukrotne oględziny nieruchomości (wizje terenowe), notatki Straży Gminnej w [...], pomiar biegłego geodety, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentację zdjęciową oraz pismo Głównego Geodety Kraju nr [...] z [...] lutego 2017 r. przesyłające dane w postaci ortofotomap z lat 2009, 2012, 2015. Organ odwoławczy uznał, że bez znaczenia pozostają okoliczności podnoszone przez Stronę, dotyczące nieustalenia ilości wywiezionego piasku. Ponieważ wskazana ilość wywiezionego kruszywa nie stanowi przedmiotu postępowania i jest bez znaczenia dla zastosowania procedury z art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wystarczające jest samo stwierdzenie faktu, że do takiego nielegalnego wyłączenia gruntu z produkcji doszło. W ocenie organu odwoławczego, Organ I instancji ustalił jednoznacznie przesłanki prawidłowości zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj: - sprawca wyłączenia został ustalony w oparciu o posiadane materiały dowodowe, w szczególności pismo Urzędu Gminy [...] nr [...] z [...] czerwca 2013 r., zawierające notatkę urzędową Straży Gminnej w [...] oraz dokumentację zdjęciową obrazującą fakt, iż zamiast uprzątania terenu z opisanego przez Stronę gruzu doszło do pozyskania załadunku i wywiezienia piasku z przedmiotowego terenu; - moment wyłączenia stanowi okres między rokiem 2012 - 2015; - powierzchnia i miejsce wyłączenia zostały ustalona w oparciu o udostępnione przez Głównego Geodetę Kraju i nałożenie na siebie dowodów w postaci trzech ortofotomap sporządzanych kolejno w latach 2009, 2012, 2015, - obszar istniejącego wyrobiska o pow. 0,0193 ha, dotyczy gruntów leśnych przeznaczonych w mpzp na cele leśne (20(a)ZL), a prace wydobywcze na tej powierzchni prowadzone były przez Sprawcę wyłączenia w latach 2012 — 2015. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] sierpnia 2020 r. wniósł M. P. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 4 pkt. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, przyjęcie, że pojęcie "rozpoczęcia" innego niż leśne użytkowania gruntów, w rozumieniu tego przepisu, gruntu objętego działką nr [...] obr. ew. [...], gm. [...], cyt.: " (...) nie odnosi się do wyłącznie do podmiotu, który historycznie takie działania zapoczątkował. "; b) art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, przyjęcie, że wykonane przez Skarżącego prace porządkowe na działce nr [...] obr. ew. [...], gm. [...] należy zakwalifikować jako "rozpoczęcie" innego niż leśne użytkowania gruntów oraz nie wyliczenia opłaty na "dzień faktycznego wyłączenia", c) art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego niezastosowanie, nie pozyskanie w toku postępowania dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców; 2) przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynika sprawy: a. art. 7 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego - nieustalenie w jakich okolicznościach, przez kogo i kiedy doszło do "rozpoczęcia" innego niż leśne użytkowania gruntów, objętych działką nr [...] obr. ew. [...], gm. [...], b. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 78 ust. 1 oraz art. 140 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracyjny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności ze względu na pominięcie dowodów z oświadczeń współwłaścicieli nieruchomości o istnieniu na działce nr [...] obr. ew. [...], gm. [...] wysypiska śmieci i historycznym, istniejącym przed nabyciem przez nich własności gruntu wydobyciem piasku oraz wiedzy notoryjnej Nadleśnictwa [...] na ten temat, które wykluczają możliwość uznania M. P. za sprawcę wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, c. art. 79 ust. 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez pozyskanie dowodów, w szczególności "Pomiar powierzchni wyrobiska piasku" z naruszeniem podstawowych zasad postępowania dowodowego, brak zawiadomienia skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych, a przez to pozbawienie prawa do brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań biegłym i składania wyjaśnień; d. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, uznanie że w oparciu o opisany w decyzji materiał dowodowy możliwe jest stwierdzenie, że M. P. jest sprawcą wyłączenia z produkcji leśnej gruntu objętego działką nr [...] obr. ew. [...], gm. [...]. Wobec podniesionych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] sierpnia 2020 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] września 2018 r. wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, dalej u.o.g.r.l.). Z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Grunty rolne i leśne przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, mogą być wyłączone z produkcji rolniczej lub leśnej po wydaniu na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Stosownie do brzmienia art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. i oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. A zatem wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która zgodnie z art. 11 ust. 1 może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast w sytuacji wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej bez uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, zastosowanie znajdzie art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. W ust. 1 art. 28 u.o.g.r.l. ustawodawca określił, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a mimo to doszło do wyłączenia takich gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości. W sytuacji takiej nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. przewiduje, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Z sytuacją o jakiej mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Skarżący bez wymaganego zezwolenia wyłączył grunty leśne wchodzące w skład działki ew. [...] obręb ew. [...], gm. [...] z produkcji leśnej, przeznaczając je pod eksploatację piasku. Pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. Jak stanowi ten przepis, ilekroć w ustawie jest mowa o wyłączeniu gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Sąd zaznacza, że w niniejszej sprawie nie wchodzi w grę zastrzeżenie, o którym mowa w art. 4 pkt 11 in fine. Będące przedmiotem sprawy grunty nie są gruntami, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3. Z brzmienia przepisu art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. wynika, że przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Zdaniem Sądu przepis ten dotyczy faktycznej zmiany użytkowania, przejawiającej się w braku dalszej możliwości użytkowania danego gruntu jako rolnego lub leśnego. Stanowisko to znajduje oparcie również w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że organ oceniając czy dany grunt został wyłączony z produkcji rolnej lub leśnej, nie ustala czy na danym gruncie leśnym faktycznie prowadzona była produkcja leśna, lecz czy rozpoczęto inne niż leśne użytkowanie gruntu, a więc w konsekwencji czy produkcja leśna mogła być prowadzona na skutek zmiany sposobu użytkowania gruntu. (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2261/14, Lex nr 2083466). W przepisie tym ustawodawca nie wyjaśnił, podejmowanie jakich czynności, czy wystąpienie jakiego zdarzenia będzie utożsamiane z rozpoczęciem innego niż rolnicze czy leśne użytkowania terenów. Przyjmuje się jednak, że jakakolwiek aktywność, która nie ma żadnego związku z prowadzeniem gospodarki leśnej, stanowi o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej. Przy tym wobec wskazania w definicji zawartej w art. 4 pkt 11, iż ustawodawcy chodzi o rozpoczęcie innego niż leśne użytkowania gruntu, zdaniem Sądu, nie pozostawia wątpliwości fakt, że dla uznania iż nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji leśnej, musi również zostać podjęte jakieś działanie, które uniemożliwia prowadzenie produkcji leśnej na takim gruncie. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznanej sprawy, wskazać należy, że organy prawidłowo ustaliły, iż na części działki ew. [...] wyłączono z produkcji grunty leśne pod eksploatację piasku. Eksploatacja piasku prowadzona była na zlecenie skarżącego. Materiał dowody potwierdza, że zarówno [...] czerwca 2013 r. jak i [...] czerwca 2013 r. na działce ew. [...] eksploatowany był piasek. Potwierdza to notatka urzędowa z [...] czerwca 2013 r. oraz wykonane w ww. dniach zdjęcia dołączone do akt sprawy. Zdjęcia ewidentnie obrazują, że koparka wydobywa piasek. Piasek jest wydobywany ze zbocza skarpy i ładowany na wywrotki. Materiał zdjęciowy nie potwierdza, że z działki ew. [...] usuwany był gruz i śmieci. Cztery zdjęcia złożone przez skarżącego, obrazujące śmieci znajdujące się na jakiejś działce, w żaden sposób nie podważają tego, co wynika z materiału dowodowego obrazującego eksploatację piasku na działce ew. [...]. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają definicji sprawcy wyłączenia. Z pewnością sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji leśnej jest osoba, która doprowadziła do rozpoczęcia innej niż leśne użytkowanie gruntów. Jednakże sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej jest nie tylko osoba, która rozpoczęła proces przekształcenia takich gruntów z leśnych (rolnych) na użytkowane w innych sposób, ale także ta osoba, która swoim dalszym działaniem doprowadziła do zmiany ich przeznaczenia. W świetle materiału dowodowego w postaci ortofotomap z lat 2009, 2012 i 2015 wynika, że przed 4 marca 2011 r., kiedy to skarżący stał się współwłaścicielem działki ew. [...], na działce tej dochodziło do nielegalnej eksploatacji piasku. Jednakże organy przypisały skarżącemu odpowiedzialność za wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych o pow. 193 m² przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], dla obszaru sołectwa [...] pod tereny adoptowanych lasów 20(a)ZL. Skarżący nie przedstawił żadnego realnego dowodu wskazującego, że po 4 marca 2011 r. na obszarze o pow. 193 m² inne podmioty nieuprawnione eksploatowały piasek. Oświadczenia współwłaścicieli D. S., D. H. odnoszą się do stanu nieruchomości z okresu wcześniejszego, niż ustalenia poczynione przez organy w przedmiotowym postępowaniu. Przeprowadzona kontrola sądowa zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie doszło do naruszenia przepisów materialnych, jak również procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim w ocenie Sądu organy dokonały ustalenia stanu faktycznego prawidłowo i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, czego skutecznie nie mogła zakwestionować skarga. Faktem jest, wbrew stanowisku organu II instancji, że o terminie wizji w terenie odbytej w dniu [...] września 2013 r. skarżący nie był poinformowany. W piśmie z [...] sierpnia 2013 r. skierowanym do Nadleśnictwa [...] z prośba o przeprowadzenie wizji nie ma wskazanego terminu wizji. Termin wizji ustaliło Nadleśnictwo [...] na dzień [...] września 2013 r. i w aktach nie ma dowodu, że skarżący o tym terminie był powiadomiony. Na prośbę skarżącego zawartą w piśmie z [...] października 2013 r. o wspólne dokonanie wizji lokalnej, Nadleśnictwo [...] wyznaczyło termin wizji lokalnej na dzień [...] listopada 2013 r., informując o tym skarżącego, który był obecny w czasie wizji, co potwierdza jego podpis pod listą obecności w czasie wizji. Wobec powyższego, uchybienie procesowe dotyczące wizji z dnia [...] września 2013 r. zostało skorygowane w czasie wizji w dniu [...] listopada 2013 r. Ostateczne ustalenie powierzchni wyrobiska piasku w okresie 2012 – 2015 w zakresie gruntów leśnych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele leśne został dokonany przez Głównego Specjalistę Zespołu [...] w Regionalnej Dyrekcji lasów Państwowych w [...]. Skoro organ właściwy w sprawie zatrudnia eksperta w dziedzinie ustalania obszaru wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, to niezasadny jest zarzut skargi o niepowołaniu biegłego w tym zakresie. Przepis art. 28 ust. 5 u.o.g.r.l. dotyczy ustalenia wartości użytkowej gruntów w razie niewykonania obowiązku rekultywacji gruntów zdegradowanych. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, co czyni zarzut naruszenia art.. 28 ust. 5 u.o.g.r.l. poprzez jego niezastosowanie niezasadnym. Wobec powyższego, w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.