IV SA/Wa 2043/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2020 roku, znak: [...], którym odmówił dopuszczenia Towarzystwu [...] z siedzibą w K. (dalej "Towarzystwo") do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu z wniosku Burmistrza Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie zmiany przeznaczenia 69,4505 ha gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na cele nierolnicze i nieleśne. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2019 r. Towarzystwo [...] z siedzibą w K., wystąpiło do Ministra Środowiska z żądaniem dopuszczenia go do udziału w toczącym się ww postępowaniu uzasadniając go swoimi celami statutowymi i interesem społecznym. Wskazało, iż przedmiot postępowania jest ściśle związany z ochroną środowiska i z ochroną przyrody, co jest zbieżne z celami statutowymi Towarzystwa. Odnosząc się do powyższego Minister powołując się na obowiązującą regulację prawną jak i na szerokie orzecznictwo NSA wskazał, iż po pierwsze należy mieć na względzie specyfikę wskazanego postępowania, która nie jest skierowana do osoby fizycznej, a na celu ma jedynie umożliwienie prowadzenia dalszego procesu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie zaś skoro ustawodawca wprowadzając przepis art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej u.o.g.r.l.) z grupy podmiotów, mogących być stroną postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gurtów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zdecydował się wyeliminować właściciela nieruchomości, którego to nieruchomości postępowanie dotyczy, to brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu tym może uczestniczyć organizacja społeczna działająca na prawach strony. A zatem odmówił dopuszczenia Towarzystwa do udziału na prawach strony w toczącym się ww postępowaniu. Rozpoznając wniesione od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie Minister Środowiska uznał zasadność swojego stanowiska utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślił, iż wbrew twierdzeniom Towarzystwa, sentencja postanowienia z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz jego uzasadnienie dotyczyły kwestii udziału Towarzystwa w toczącym się ww postępowaniu na prawach strony a nie do bycia stroną. W ocenie organu także, zgodnie z przywołaną w kontrolowanym postanowieniu argumentacją, regulacją prawną i odnoszącym się do niej orzecznictwem sądów administracyjnych, brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu tym mogłaby uczestniczyć organizacja społeczna działająca na prawach strony. Podkreślił także, iż przepis art. 7 ust 3a u.o.g.r.l. odnosi się do całego ust. 2, czyli również do pozostałych gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa, także m.in. do tych, których właścicielami są osoby fizyczne. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem Towarzystwo [...] wystąpiło do tut. Sądu ze skargą wnosząc o jego uchylenie zarzucając błędne uznanie, iż źródłem prawa jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w innej sprawie, naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - art. 5 (w zakresie ochrony środowiska i zasady zrównoważonego rozwoju), a także art. 74, art. 86. Towarzystwo [...] podniosło, iż nie wnosiło o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jako "strony" postępowania, lecz na "prawach strony", oba te statusy należy rozgraniczyć. Podniosło także, iż art. 31 §1 k.p.a. ustanawia specjalną formę udziału organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych ze względu na interes społeczny, która ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie została wyłączona. Ustawa ta bowiem nie zawiera zapisu o wyłączeniu z zastosowania przepisów art. 31 §1 k.p.a. Gdyby natomiast zamiarem ustawodawcy było wyłączenie możliwości udziału w postępowaniu na prawach strony organizacji społecznej to wówczas zastosowałby on literalnie zapis, iż przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa (podobnie jak zastosowano takie wyłączenie w ustawach Prawo budowlane czy w przypadku pozwolenia wodno-prawnego). Zdaniem skarżącego niezasadne jest twierdzenie organu, iż z uwagi na treść art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stosuje się art. 31 §1 k.p.a. Przepis ten bowiem wskazuje, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, a więc właściciel nieruchomości (Skarb Państwa) nie tylko nie jest wyłączony z postępowania ale od jego zgody uzależnione jest rozstrzyganie w sprawie. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Na wstępie podkreślenia wymaga, że zarówno sentencja zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2020 r. jak i jego uzasadnienie odnosiły się do kwestii "udziału na prawach strony" skarżącego w toczącym się postępowaniu, a nie jak wadliwie odczytuje skarżący do "bycia stroną". Natomiast odnosząc się do meritum w aktualnym orzecznictwie panuje pogląd, iż w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie jest dopuszczalny udział na prawach strony organizacji społecznej ze względu na przepis art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l., ograniczający krąg podmiotów, którym przysługuje status strony w ww. postępowaniu. Tym samym, ze względów celowościowych, nie stosuje się art. 31 § 3 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. W myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1431/16: "skoro ustawodawca z grupy podmiotów mogących być stroną postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gurtów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zdecydował się wyeliminować właściciela nieruchomości, której to nieruchomości postępowanie dotyczy, to brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu tym mogłaby uczestniczyć organizacja społeczna działająca na prawach strony". W przedmiotowej skardze Towarzystwo podnosi, iż jeśli ustawodawcy, odnośnie regulacji zawartej w u.o.g.r.l., zależałoby na wyłączeniu stosowania przepisu art. 31 § 1 k.p.a. to wprowadziłby literalny zapis o nie stosowaniu powyższego przepisu. Należy w tym miejscu ponownie za wyżej wskazanym orzeczeniem NSA wyjaśnić, iż ustawodawca wprowadzając przepis art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l., w brzmieniu: "Stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta)" (...) zdecydował się na radykalne ograniczenie podmiotów, którym przysługuje status w ww. postępowaniu" i zauważył, że "taki był cel, który ustawodawca chciał osiągnąć poprzez wprowadzenie w życie tego przepisu. Realizując ten cel zdecydował o tym, że stroną postępowania nie będzie nawet podmiot mający największe uprawnienia do nieruchomości, to jest jej właściciel. Oczywiście, rację ma skarżący, iż nie wyłączono wprost możliwości zastosowania w postępowaniu, o którym mowa w art. 7 u.o.g.r.l., przepisu art. 31 § 1 i § 3 k.p.a., to jednak wykładnia celowościowa przemawia za tym, że nie może on być w tym postępowaniu stosowany. A zatem, uznać należy, iż przepis art. 31 § 1 i § 3 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W kontekście powyższego także podkreślenia wymaga, iż zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503), która wprowadziła art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. w obecnym brzmieniu (druk nr 688): "nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie zmiany art. 7 poprzez dodanie ust. 3a wskazującego w sposób enumeratywny kto jest stroną w postępowaniu o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, jest konieczne". W powyższym uzasadnieniu podniesiono również, że "dopuszczalność uregulowania kwestii legitymacji procesowej strony w akcie normatywnym jako regulacji lex specialis wobec regulacji przewidzianej w art. 28 k.p.a. nie budzi wątpliwości ani w doktrynie prawniczej ani w orzecznictwie sądowym. A. Wróbel w Komentarzu do art. 28 k.p.a. słusznie wskazuje, że w przypadku, gdy przepisy ustaw szczególnych wymieniają osoby lub inne podmioty, które są stronami postępowania administracyjnego określonego w ustawie, to organ administracji publicznej jest tymi przepisami związany. Nadto, w ocenie Sądu, dla oceny dopuszczalności udziału organizacji w postępowaniu administracyjnym znaczenie mają nie tylko określone w statucie jej cele ale istnienie merytorycznego związku miedzy przedmiotem postępowania a celami i działaniem organizacji. W postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu, które dotyczy interesu publicznoprawnego i kształtuje sytuację prawną gminy w zakresie jej uprawnienia dotyczącego władztwa planistycznego, nie jest możliwy tego rodzaju związek pomiędzy przedmiotem postępowania a celami statutowymi organizacji społecznej. Co do zasady żaden cel organizacji nie może dotyczyć takiego przedmiotu postępowania. Jednocześnie Sąd zauważa, iż wbrew stanowisku skarżącego, przepis art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. odnosi się do całego ust. 2, czyli również do pozostałych gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa, także m.in. do tych, których właścicielami są osoby fizyczne. Wskazanie przez organ na ust. 3a miało na celu podkreślenie istoty tego przepisu, który wyklucza możliwość udziału w przedmiotowym postępowaniu nawet właścicieli gruntów i ogranicza prawo do bycia stroną w postępowaniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Należy także zwrócić uwagę, co zostało podkreślone w zaskarżonym postanowieniu, na specyfikę przedmiotowego postępowania. Decyzja wydawana na podstawie art. 7 u.o.g.r.l. nie jest typową decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 17 lutego 2010 roku, sygn. akt II OSK 329/09, w którym Sąd ten zauważył, że "Decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych i leśnych na inne cele (nierolnicze i nieleśne) ma zdecydowanie specyficzny charakter wynikający z usytuowania tej zgody w systemie prawa jako pewnego rodzaju instytucji stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenia planistyczne (...). Jest to w istocie akt swoim celem mocno zbliżony do wymaganej procesem legislacyjnym zgody innego, współdziałającego organu, na wydanie aktu normatywnego lub też na zamieszczenie w nim pewnego rodzaju unormowań wiążących się z koniecznością współdziałania wyspecjalizowanych organów". Przedmiotowa decyzja faktycznie wydawana jest w procesie legislacyjnym. Analogiczne stanowisko do powyższego zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2986/18 stwierdzając, że "decyzja dotycząca wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rozstrzyga bowiem o uprawnieniach gminy, mieszczących się w sferze stanowienia prawa, w związku z czym dotyczy podmiotu niepozostającego formalnie "na zewnątrz" administracji publicznej". To stanowi, iż zapadłe w toku niniejszego postępowania rozstrzygnięcie nie jest skierowane do osoby fizycznej, a jedynie ma na celu umożliwienie prowadzenia dalszego procesu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, Sąd odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie dopatrzył się jej naruszenia. Jednocześnie wskazać należy, iż Towarzystwo nie wyjaśniło na czym takie naruszenie miałoby polegać, a także nie przytoczyło konkretnych argumentów, do których można by się ustosunkować. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku.