IV SA/Po 548/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej M. S. kwotę (...) ((....)) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania

IV SA/Po 548/14 U z a s a d n i e n i e Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (...)r. nr SKO-(...) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka (...) położonej w O. wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawą wydania decyzji z (...) r. przez Burmistrza Gminy i Miasta N. był art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) stanowiący, że jeżeli następuje wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego – a właściciel zbywa tę nieruchomość – to wójt, burmistrz, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może przekraczać 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Burmistrz Gminy i Miasta N. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w O." (Uchwała Rady Gminy i Miasta N. Nr (...) z dnia (...) 2006 r.) i zbyciem nieruchomości kwestionowaną decyzją ustalił jednorazową opłatę i zobowiązał M. S. do uiszczenia (...) zł z tytułu zbycia ½ udziału we współwłasności nieruchomości, oznaczonej jako działka (...) o powierzchni 2.4800 ha, położonej w miejscowości O. S. G. zobowiązano do uiszczenia opłaty w wysokości (...) zł, co odpowiada ¼ udziału we współwłasności w/w nieruchomości i taką samą opłatę – (...) zł – ustalono A. S. z tytułu zbycia pozostałej ¼ udziału we współwłasności nieruchomości. Jednocześnie tą samą decyzją określono, że ustalone opłaty zobowiązani winni w terminie 30 dni, od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W związku z odwołaniem M. S. sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Kolegium Odwoławcze. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stanowisko organu I i II instancji podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 106/11 oddalił skargę M. S., S. G. i A. S. na w/w decyzję Kolegium Odwoławczego. Składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. z (...) r. nr (...) M. S. zarzuciła, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące opłaty planistycznej nie dają podstawy do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty, ani też obowiązku zapłaty odsetek ustawowych w razie naruszenia tego terminu. Ponieważ organ I instancji w pkt 2 decyzji z dnia (...) r. nr (...) wskazał, że zobowiązani do uiszczenia opłaty planistycznej, zobowiązani są do jej wniesienia w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, jej zdaniem termin wniesienia opłaty został nałożony bez podstawy prawnej co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.P.A. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ ściągając od niej opłatę, pobrał od niej odsetki ustawowe. Po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z (...) r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. stwierdzając, że wskazanie w pkt 2 decyzji Burmistrza Gminy Miasta N. z dnia (...) r. nr (...), że opłata jest wymagana w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stanie się ostateczna, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną wykonaniu podlegają decyzje ostateczne, a co za tym idzie opłata planistyczna winna zostać uiszczona z chwilą doręczenia stronom decyzji organu odwoławczego, gdyż decyzja odwoławcza jako ostateczna podlega wykonaniu z mocy ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Tym samym wskazanie dłuższego terminu działa na korzyść strony, i w tym zakresie, organ odwoławczy nie mógł zmienić decyzji organu I instancji, gdyż zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Burmistrz Gminy i Miasta N., w kwestionowanym rozstrzygnięciu, nie wskazał, że w przypadku niedotrzymania wskazanego terminu zostaną naliczone odsetki ustawowe, co powoduje, że w tym zakresie decyzja Burmistrza Gminy i Miasta N. również odpowiada prawu. Zdaniem SKO w K. kwestionowana decyzja nie narusza prawa. Nie zachodzi bowiem sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę, a o rażącym naruszeniu prawa można by mówić wówczas, gdyby w ogóle niedopuszczalne było ustalenie opłaty planistycznej. Organ administracyjny podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa decyduje bowiem wyraźna sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. Przekroczenie prawa winno wynikać w sposób jasny, a charakter naruszenia prawa tak rażący, że decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ administracji publicznej. Natomiast wskazanie w decyzji, że opłata powinna być wniesiona w terminie 30-tu dni, od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna nie stanowi rażącego naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M. S. podtrzymała zarzuty z wniosku o stwierdzenie nieważności. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (...) r. nr (...)– utrzymało w mocy decyzję z dnia (...) r., podzielając jej argumentację i podkreślając, że decyzja z dnia (...) r. Burmistrza Gminy i Miasta N. była przedmiotem kontroli Sądu, który oddalił skargę M. S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca podtrzymała zarzuty z wniosku o stwierdzenie nieważności i żądała stwierdzenia nieważności decyzji wymierzającej opłatę planistyczną. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. należało uchylić jednakże nie z powodu zarzutów podniesionych w skardze, lecz z powodów proceduralnych, które Sąd dostrzegł z urzędu. Z aktualnie obowiązującej treści art. 24 § 1 pkt 5 K.P.A. w związku z art. 27 § 1 K.P.A., która obowiązuje od 11.04.2011 r. (Dz. U. z 2011 nr 6 poz. 18) wynika, że pracownik administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Na gruncie tej regulacji należy przyjąć, że branie udziału w sprawie odnosi się nie tylko do postępowania odwoławczego, czy też wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ale odnosi się również do uruchamianych trybów nadzwyczajnych w sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje już utrwalony pogląd co do tego, że członkowie SKO, którzy brali udział w wydaniu decyzji administracyjnej w postępowaniu zwykłym, podlegają wyłączeniu od orzekania w postępowaniu nadzwyczajnym (vide wyroki: WSA w Kielcach z 17 marca 2010 – II SA/Ka 101/10; WSA w Białymstoku z 30 czerwca 2011 – II SA/Bk 228/11; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 maja 2011 r. II SA/Go 136/11, WSA w Białymstoku z 28 marca 2013 II SA/Bk 978/12). W sprawie niniejszej w postępowaniu zwykłym w rozpoznaniu odwołania od decyzji, której nieważności żąda skarżąca orzekały te same dwie osoby, które następnie wydały decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności. Dotyczy to członków Kolegium: W. G. i L. B. (vide: decyzja SKO z (...) r. nr (...) i (...) r. nr (...) r. Celem instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika administracji lub sam organ, a strony postępowania administracyjnego muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia są podejmowane przez osoby, które opierają się na zebranym materiale dowodowym oraz kierują się tylko przepisami prawa, a nie na przykład stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie. Przesłanka wyłączenia członka organu kolegialnego ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2014 r. I OSK 2771/12). Kolejnym uchybieniem proceduralnym było prowadzenie postępowania nadzwyczajnego wyłącznie z udziałem skarżącej M.S. Zasadą jest, że w postępowaniu nadzwyczajnym, w tym nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni, a także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, jakkolwiek ta druga sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje. Decyzja, której stwierdzenia nieważności żądała M. S. dotyczyła M.S., S. G. i A. S. Wszczynając postępowanie o stwierdzenie nieważności organ zawiadomienie o wszczęciu doręczył wszystkim wymienionym wyżej osobom, a następnie prowadził postępowanie wyłącznie z udziałem M.S., co stanowi naruszenie art. 28 K.P.A. Wskazane wyżej uchybienia proceduralne wskazują, że organ przy wydawaniu zaskarżonych decyzji naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 3 KPA w związku z art. 24 § 1 pkt 5; 27 § 1 KPA oraz art. 7 i 8 w związku z art. 28 K.P.A. Stwierdzenie naruszeń proceduralnych wskazanych wyżej, skutkowało tym, że Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno mieć na uwadze Uchwałę Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 I OPS 6/09, która stwierdza, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.P.A.)" – po zmianie przepisów postępowania ustawą z dnia 3.12.2010 r. (Dz. U. z 2011 nr 6 poz. 18) – postanowieniem na podstawie art. 61 a § 1 K.P.A., "wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.P.A. Uzasadnienie przytoczonej wyżej uchwały w sposób przejrzysty i jednoznaczny wyjaśnia zarówno kwestie proceduralne jak i rodzaj orzeczeń jakie mogą zapaść w sprawie której przedmiotem jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, która uprzednio była przedmiotem kontroli Sądu i skargę na tę decyzję oddalono. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 i 200 Ustawy z dnia 30.08.2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270) orzeczono jak w sentencji wyroku. Na koszty postępowania składają się: uiszczony wpis przez skarżącą, koszty porady prawnej i koszty przejazdu do Sądu, które to koszty skarżąca udokumentowała. MZ