III SAB/Wr 333/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2020 r. sprawy ze skargi N. D. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych; V. oddala skargę w części dotyczącej wymierzenia grzywny; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

N. D. (dalej jako skarżąca strona skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w dniu 4 marca 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność (przewlekłość) Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działający w imieniu skarżącej pełnomocnik zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 12 k.p.a. przez rażące naruszenie miesięcznego terminu załatwienia sprawy; art. 36 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. przez niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie pouczeniu o możliwości wniesienia ponaglenia; art. 37 § 4 w zw. z art. 9 k.p.a. przez niepoinformowaniu o przekazaniu ponaglenia w terminie 7 dni; art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. przez naruszenie i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. i lekceważące podejście do strony; art. 61 § 4 w zw. z art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. brak zawiadomienia strony o wszczęciu postepowania, co naruszyło zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasadę informowania; art. 73 w zw. z art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie stronie i jej pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu, tj. brak możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji w których urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co skutkowało brakiem realnej możliwości wglądu w akta sprawy; art. 74 § 2 w zw. z art. 14 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia stronie materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem tj. niewydanie stosownego postanowienia na wniosek strony. Zarzucając powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o: 1/ zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczania organowi pierwszej instancji orzeczenia; 2/ stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł; 4/ przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł; 5/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, że skarżąca wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę złożyła osobiście w siedzibie organu w dniu 31 października 2017 r. Od tego czasu do dnia sporządzenia skargi organ nie podjął żadnej merytorycznej czynności w sprawie. Bezczynność trwa zatem 2 lata, 3 miesiące i 28 dni. W dniu 9 września 2019 r. wniesione zostało, za pośrednictwem Wojewody ponaglenie, które do organu wyższego stopnia przekazane zostało dopiero w dniu 4 października 2019 r. Postanowieniem z dnia 25 listopada 2019 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 24 lutego 2020 r. Pomimo upływu tego terminu sprawa nadal nie została rozpatrzona. W dalszej argumentacji pełnomocnik stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania. Od dnia złożenia wniosku przez rok, 10 miesięcy i 5 dni organ nie podjął w sprawie żadnych czynności które zmierzałyby do jej merytorycznego rozpatrzenia (wniosek nie był dotknięty brakami formalnymi) a postępowanie nie jest szczególnie skomplikowane (nie wymaga powołania biegłego czy też długotrwałego zbierania dowodów). Sprawę można było rozpatrzyć na podstawie złożonych przez stronę dowodów. W ocenie autora skargi, w sprawie wystąpiły trzy okresy bezczynności. Pierwszy - od dnia złożenia wniosku do dnia wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (od dnia 31 października 2017 r. do dnia 5 września 2019 r. tj. 1 rok 10 miesięcy i 5 dni); drugi – od dnia wydania zaświadczenia do momentu przekazania ponaglenia (od 5 września 2019 r. do dnia 4 października 2019 r. tj. 29 dni); trzeci – od dnia przekazania ponaglenia do dnia wniesienia skargi (tj. 4 miesiące i 29 dni). W sumie strona oczekuje na wydanie decyzji 2 lata 4 miesiące i 2 dni. Nadto Wojewoda nie poinformował strony o przyczynach zwłoki, nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy i nie pouczył o możliwości wniesienia ponaglenia. W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej stwierdził jednak, że w sprawie zachodzi przewlekłość a nie bezczynność o czym świadczy fakt, że organ podjął w sprawie jedną czynność procesową. Wskazane wyżej okresy bezczynności oraz brak właściwej koncentracji działań składają się w opinii pełnomocnika na przewlekłość postępowania, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, zdaniem autora skargi, zasadne jest zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej we wnioskowanej wysokości, która stanowić będzie dla strony swoistą rekompensatę za stres spowodowany bezczynnością [a nie przewlekłością – przy. Sądu] organu, jak też wymierzenie grzywny za lekceważące podejście do strony i rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że opóźnienie w załatwieniu sprawy nie było wyrazem złej woli pracowników lecz spowodowane zostało bardzo dużym wpływem podań cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowanie i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Z tych względów organ nie zgodził się z oceną, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Przedstawione wyżej okoliczności, nie mogą być uznane za nie mające znaczenia w sprawie i wskazują, że przekroczenie terminu nie było pozbawione racjonalnych podstaw, czy też nie znajduje żadnego uzasadnienia. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt oraz konieczności rozpatrywana spraw według kolejności ich wpływu. Niezbędne jest także wnikliwie analizowanie zgłoszonych wniosków, co powoduje, że sprawy te są szczególnie skomplikowane. Przy uwzględnieniu wskazanych okoliczności nie sposób zatem uznać, że opóźnienie do jakiego doszło miało charakter rażący. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, organ wniósł o jego nieuwzględnienie. W tym względzie Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężne stanowi jeden z dwóch alternatywnych środków finansowych które mogą być zasądzone przy uwzględnieniu skargi. Wybór środka jest dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu i zgodnie z orzecznictwem powinien on być uwarunkowany celem wniesionej skargi na bezczynność do którego należy zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenie postępowania. W także kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie grzywny może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Zdaniem organu przyznanie tej sumy powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, o której mowa art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań wyjaśnić należy, że Sąd zakwalifikował wniesioną skargę jako skargę na bezczynność Wojewody D. w rozpatrzeniu wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wyjaśnienie to jest konieczne, gdyż zestawienie argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi z podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami wskazują, że pełnomocnik nie określił jednoznacznie, czy zarzuca organowi bezczynność czy też przewlekłość w prowadzeniu postępowania. Autor skargi zamiennie posługuje się tymi pojęciami. Pomimo, że skarga została zatytułowana jako skarga na "przewlekłość Wojewody D." to w pierwszym jej akapicie pełnomocnik oświadczył, że wnosi skargę na "bezczynność Wojewody D." po czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a p.p.s.a zawnioskował o stwierdzenie, że organ dopuścił się "bezczynności" która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei uzasadniając zarzuty skargi pełnomocnik stwierdził z jednej strony, że bezczynność organu wystąpiła w sprawie w trzech okresach a następnie dowodził, że w sprawie wystąpiła przewlekłość a nie bezczynność. Uzasadniając natomiast wniosek o zasadzenie sumy pieniężnej argumentował, że będzie to rekompensata za stres spowodowany "bezczynnością" organu. Mając zatem na uwadze całą treść skargi, w szczególności jednak zgłoszone przez profesjonalnego pełnomocnika wnioski i zarzuty skargi oraz fakt, że przed wniesieniem skargi pełnomocnik złożył ponaglenie w którym jednoznacznie zarzucił organowi wyłącznie bezczynność (a nie przewlekłość w prowadzeniu postępowania) Sąd uznał, że przedmiotowa skarga aby były uznana za dopuszczalną, powinna być zakwalifikowana jako skarga na bezczynność organu. Kontrola sądowa przeprowadzona w tak zakreślonym przedmiocie sprawy wykazała zasadność wniesionej w tym względzie skargi. Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna pod względem formalnym, gdyż przed jej wniesieniem wyczerpany został dostępny stronie środek zaskarżenia o którym stanowi art. 52 § 2 p.p.s.a. W dniu 11 września 2019 r. złożone zostało bowiem ponaglenie w którym strona zarzuciła Wojewodzie bezczynność przez niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełniony został wymóg złożenia ponaglenia w rozumieniu art. 53 § 2 b p.p.s.a. Oceniając zasadność skargi wskazać trzeba, że w aktualnym stanie prawnym pojęcie bezczynności wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca definiuje bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięcie powyższej zasady znajduje się w art. 35 § 1-3 k.p.a. który zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem – niezwłocznie - winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Kontrolując postepowanie objęte skargą Sąd miał także na uwadze, że po myśli art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Z akt sprawy wynika, że ww. wniosek wraz z załącznikami wpłynął do organu w dniu 31 października 2017 r. Pismem z dnia 21 maja 2018 r. Wojewoda poinformował skarżącą, że przewidywany termin załatwienia sprawy wyznacza do dnia 21 sierpnia 2018 r. oraz wezwał ją do przedłożenia w terminie 14 dni umowy o pracę zawartą na czas określony z uwzględnieniem art. 20 ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnieniu pracowników tymczasowych oraz dokumentu potwierdzającego, że skarżąca ma zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium RP wyjaśniając, że do wniosku załączono nieuwierzytelniona kopię umowy. Pismo zostało skierowane na adres wskazany przez skarżącą oraz do pracodawcy (na adres ul. [...] w L. podczas, gdy powinno być w Z.). Obie przesyłki zostały zwrócone do organu. Przesyłka do skarżącej po dwukrotnym awizowaniu wpłynęła w dniu 14 czerwca 2018 r. (awizo z dnia 25 maja 2018 r. drugie z dnia 4 czerwca 2018 r. - zwrot w dniu 11 czerwca 2018r.) Natomiast przesyłka do pracodawcy wróciła w dniu 7 czerwca 2018 r. z adnotacją "niedokładny adres". W dniu 5 czerwca 2018 r. Wojewoda wystąpił z zapytaniem do służb w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Następnie, w związku z żądaniem pełnomocnika skarżącej złożonym dnia 8 sierpnia 2019 r., Wojewoda wydał zaświadczenie z dnia 5 września 2019 r. potwierdzające fakt złożenia przez skarżącą wniosku oraz pozostawania postępowania w toku. Pismem z dnia 4 października 2019 r. Wojewoda przekazał do właściwego organu ponaglenie na bezczynność, które wpłynęło w dniu 11 września 2019 r. W dniu 30 grudnia 2019 r. wpłynęło postanowienia Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z dnia 25 listopada 2019 r. uznającego zasadność ponaglenia oraz wyznaczające termin załatwienia sprawy do dnia 24 lutego 2020 r. Natomiast w dniu 4 marca 2020 r. pełnomocnik wniósł skargę do WSA. Pismem z dnia 12 marca 2020 r. organ poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wzywał o dostarczenie dokumentów niezbędnych dla załatwienia wniosku: potwierdzenie miejsca zamieszkania i zatrudnienie – pod rygorem wydania decyzji niezgodnej z żądaniem. Opisana wyżej chronologia zdarzeń jednoznacznie wskazuje, że do dnia wniesienia skargi sprawa nie została załatwiona przez wydanie odpowiedniego aktu. Pomimo upływu ustawowo określonych terminów, jak też terminów wyznaczonych przez sam organ oraz organ wyższego stopnia Wojewoda nie zakończył postępowania przez wydanie odpowiedniego aktu administracyjnego. Po złożeniu przez stronę wniosku organ nie podjął w sprawie żadnej czynności do dnia 21 maja 2018 r. pomimo, że zgodnie z przepisami k.p.a., termin załatwienia sprawy upływał w dniu 31 grudnia 2017 r. Tym samym organ pozostawał bezczynny przez pierwszych siedem miesięcy po złożeniu wniosku. W dniu 21 maja 2018 r. Wojewoda wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 21 sierpnia 2018 r. i wezwał do uzupełnienia dokumentów a pismem z dnia 5 czerwca 2018 r. wystąpił do właściwych służb o tzw. opinię o cudzoziemcu. Należy zatem przyjąć, że od dnia 21 maja 2018 r. do dnia 21 sierpnia 2018 r. organ nie był bezczynny (oczekiwał na dokumenty na odpowiedź od służb które mogły jej udzielić w terminie od 30-60 dni). Jednak po upływie tego terminu sprawa nadal nie została zakończona a Wojewoda nie poinformował strony o przyczynach tego stanu rzeczy, nie wskazał nowego terminu jej załatwienia i nie zareagował na fakt wadliwego doręczenia wezwania z dnia 21 maja 2018 r. pracodawcy. Tym samym ponownie popadł w stan bezczynność. Stan ten trwał nieprzerwanie do dnia wniesienia skargi, gdyż nie zakończono postępowania - także w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ pozostawał bezczynny od dnia 31 października 2017 r. do 21 maja 2018 r. (prawie siedem miesięcy) i od dnia 21 sierpnia 2018 r. do dnia wniesienia skargi (czyli rok i sześć miesięcy), czym naruszył przepisy art. 35 § 3, art. 36 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a. W tych okolicznościach zasadne było stwierdzenie, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (pkt I sentencji wyroku), gdyż pomimo istniejącego obowiązku nie załatwił sprawy przez wydanie aktu administracyjnego w terminie zakreślonym ustawą oraz w terminach wyznaczonych na podstawie art. 36 i 37 k.p.a. W konsekwencji Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – o czym, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono w pkt III sentencji wyroku. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczeniem nowego terminu rozpatrzenia sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Organ pozostawał w bezczynności najpierw przez okres siedmiu miesięcy nie podejmując w sprawie żadnych czynności procesowych jak też nie informując strony o przyczynach zwłoki i o nowym terminie załatwienia sprawy. Przy ocenie rażącego naruszenia prawa Sąd uwzględnił jednak, że w okresie od 21 maja 2018 r. do 21 sierpnia 2018 r. Wojewoda nie był bezczynny, gdyż pomimo wezwania strona nie dostarczyła wymaganych dokumentów. Skarżąca mogła zatem częściowo przyczynić się zwłoki w tym okresie, gdyż nie odebrała pod wskazanym adresem wezwania organu do uzupełnienia dokumentacji i nie ustanowiła pełnomocnika do doręczeń. W dniu 21 sierpnia 2018 r. upłynął jednak wyznaczony przez Wojewodę termin a sprawa nadal nie została zakończona. Niezależnie zatem od postawy skarżącej w podanym wyżej okresie, brak reakcji organu na wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy przez okres najpierw siedmiu miesięcy a potem prawie dziewiętanstu miesięcy (licząc od dnia 21 sierpnia 2018 r. do dnia wniesienia skargi) – a więc łącznie dwudziestu sześciu miesięcy – należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Brak reakcji strony na wezwanie z dnia 21 maja 2018 r. bezsprzecznie mogło stanowić przeszkodę dla zakończenia postępowania decyzją pozytywną ale nie uniemożliwiało organowi w ogóle wydania decyzji kończącej postępowanie, o czym świadczy rygor podany w piśmie z dnia 12 marca 2020 r. Zauważyć zresztą należy, że strona w dniu 16 sierpnia 2019 r. złożyła do akt sprawy dokumenty w postaci załącznika nr 1 do wniosku, informacji Starosty czy umowy o pracę, do których organ się nie odniósł. Za rażące naruszenie prawa należy także uznać zaniechanie wypełnienia obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. i nie informowanie strony o przyczynach nie załatwienia sprawy (choćby po dniu 21 sierpnia 2018 r.) i nie wskazanie nowego termu zakończenia postępowania. Brak odpowiedniej reakcji organu na założony wniosek przez ponad dwa lata, dokonanie weryfikacji podania pod względem wymogów formalnych po upływie siedmiu miesięcy a następnie ignorowanie terminów ustawowych załatwienia sprawy jak też dodatkowych terminów wyznaczonych przez sam organ oraz przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców a wreszcie zaniechanie wypełnienia obowiązku z art. 36 k.p.a., pozostaje w oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. określającymi terminy załatwienia sprawy i nakładającymi na organy obowiązek informowania o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu jej załatwienia. Zachowanie organu nie może być akceptowane, gdyż podważa nie tylko przywołane wcześniej przepisy ale także zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja w której strona przez ponad dwa lata oczekuje na rozpatrzenie sprawy, pomimo złożonych dokumentów, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu, okolicznościami uzasadniającymi bezczynność organu nie są też podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe oraz wzrost wpływających spraw. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16 , z dnia 29 maja 2019 r I OSK 2847/19). Wskazywane przez Wojewodę trudności organizacyjne nie mają charakteru nagłego i nie wynikają z niemożliwych lub trudnych do przewidzenia i przezwyciężenia okoliczności, skoro organ co najmniej od dwóch lat na nie wskazuje. Sąd podziela stanowisko, że obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy a także przeznaczenie takich sił i środków by sprawnie realizować nałożone ustawą zadania. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należą do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Strona postępowania nie może zatem ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwa w tym względzie. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W konsekwencji tej oceny, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1500 zł (pkt IV sentencji wyroku). W tym względzie Sąd miał na uwadze, że wprowadzając w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Ustawodawca przyjął, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl). Sąd miał więc na uwadze, że konieczność wypłaty sumy pieniężnej, o której mowa w art.149 § 2 p.p.s.a. posłuży zwalczaniu bezczynności organu, gdyż go zdyscyplinuje stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, w tym postawę organu wyrażającą się w długotrwałym i uporczywym naruszeniu prawa (między innymi, pomimo wyznaczenia terminu załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia uwzględnieniu ponaglenia, który został przez Wojewodę zignorowany) prowadzącym do niezałatwianiu wniosku, jak i trudności, z jakimi strona musiała się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt i pracę na terytorium obcego państwa Sąd uznał, że zasądzona kwota będzie adekwatna. Powinna też zrekompensować skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) przybiera postać kwalifikowaną (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18). W ocenie Sądu wnioskowana przez pełnomocnika suma jest zbyt wygórowana uwzględniając fakt, że także zachowanie skarżącej (nie odebranie korespondencji pod wskazanym adresem) mogło w pewnym okresie utrudniać zakończenie postępowania. Zasądzona kwota jest zdaniem Sądu wystarczająca dla osiągnięcia celu wniesionej skargi tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z tej przyczyny Sąd nie uwzględnił także wniosku pełnomocnika skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, oddalając skargę w tym względzie (pkt V sentencji wyroku). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I-V sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a (pkt VI sentencji wyroku).